Présidentielles 2012: La France est-elle encore une démocratie? (What happens to a government by judges when the judges are corrupt?)

L’Amérique est-elle encore une démocratie ? Le Monde (13.09.03)
Si cette loi est jugée constitutionnelle, le gouvernement fédéral, qui vous oblige aujourd’hui à souscrire une assurance maladie, pourra vous obliger demain à acheter des brocolis. Opposants à Obamacare
Nous pensons que le ‘mandat individuel’ qui impose que tout Américain se dote d’une assurance-santé est contraire à la Constitution. Le gouvernement fédéral n’avait jamais obligé des individus à acheter un produit. Jean Card (Fédération des petites entreprises américaines)
Le système de gouvernement, qui est sorti aux Etats-Unis de l’association de plus en plus étroite des tribunaux à la direction de la marche de la législation, a été qualifié gouvernement par le judiciaire. Govermnent by judiciary: c’est le titre d’une remarquable étude de droit constitutionnel publié en 1911 dans l’organe peut-être le plus réputé de la science politique américaine. (…) L’étude, si solidement documentée, de L.-B. Boudin (…), a été écrite sous l’influence de la campagne de protestation de l’ex-président Roosevelt contre les obstacles apportés par le contrôle judiciaire au développement de la législation sociale et ouvrière et, de ce chef, a pris une certaine allure de combativité. Mais c’est l »oeuvre d’un juriste qui ne critique pas le principe même de ce contrôle, mais seulement son extension de l’examen de la compétence législative à celui de l’opportunité des lois. C’est à peu près sous le même titre, Government by Judges, que l »un des hauts dignitaires de la magistrature, M. Walter Clark, président de la Cour suprême de North Carolina, publiait un discours fait à Cooper Union le 27 janvier 1914, dans lequel il dénonçait les directions nouvelles qu’avait prises le contrôle judiciaire de constitutionnalité des lois comme une perversion de la constitution. (…) L’exemple des Etats-Unis d’Amérique, dont la Constitution avait développé le dogme constitutionnel de Montesquieu jusqu’à ses dernières conséquences logiques, est l’une des démonstrations les plus décisives de l’impuissance du principe de la séparation des pouvoirs à tenir longtemps ses promesses. Tôt ou tard, l’équilibre égalitaire, qu’il prétend établir entre les pouvoirs constitués s’inflécllit SOUS la poussée d’un besoin d’unité de vues et d’unité d’action dans le développement de la politique nationale. En Angleterre et en France, la rupture d’équilibre s’est opérée au profit du pouvoir législatif, qui a plié sous sa norme les pouvoirs coordonnés et instauré ainsi le gouvernement parlementaire. Aux Etats-Unis le renversement d’équilibre s’est produit au profit du pouvoir judiciaire, qui a soumis les deux autres à son contrôle et établi, par là, un régime de gouvernement par les juges. Edouard Lambert (Le gouvernement des juges et la lutte contre la législation sociale aux États-Unis, 1921)
La cour suprême, c’est le peuple. De Gaulle
Ce qu’il nous faut, c’est une arme contre la déviation du régime parlementaire. Michel Debré
En France, plus qu’ailleurs, le juge constitutionnel est proche de l’arène politique dès lors que l’usage du contrôle de constitutionnalité est étroitement lié à la compétition politique. Du fait du système du contrôle a priori, le juge semble, à son corps défendant, faire en quelque sorte office de  » tuteur  » vis à vis du législateur. Tout se passe comme si le Conseil constitutionnel, tout en étant juge, était chargé d’une mission de service public consistant à parfaire les lois soumises à son examen en les débarrassant de leurs dispositions inconstitutionnelles. Le juge français a vraiment un positionnement original. [Cette originalité] s’inscrit en droite ligne de notre culture politique. Le concept majeur de la démocratie, en France, c’est la volonté générale. Jusqu’à 1958, la loi votée par le Parlement en tant qu’expression de la volonté générale était réputée  » infaillible « . Le contrôle de la constitutionnalité des lois en France a mis fin à cette infaillibilité, sans cependant altérer la doctrine de la primauté de la volonté générale, c’est à dire du politique. Ce contrôle vise à assurer le respect d’une autre volonté générale exprimée, non par le législateur, mais par le pouvoir constituant. A travers la Constitution, le peuple souverain s’est donné des règles du jeu que le Conseil constitutionnel a pour mission de faire respecter. C’est à la lumière de ces considérations qu’il faut, me semble-t-il, interpréter le sens du contrôle de la constitutionnalité des lois « à la française ». La garantie de l’Etat de droit en France est étroitement liée au respect de la souveraineté du peuple. C’est ce qu’exprime le Conseil constitutionnel lorsque, par exemple, il relève dans une décision de 1991 que  » le pouvoir constituant est souverain  » et  » qu’il lui est donc loisible d’abroger, de modifier ou de compléter des dispositions de valeur constitutionnelle… « . (…) En France, c’est la notion de hiérarchie des normes qui prévaut, la volonté générale du législateur étant tenue de céder devant la volonté générale supérieure du constituant. (…) Comme son nom l’indique, le Conseil constitutionnel n’a pas été conçu pour être une cour. Le général De Gaulle, mais aussi René Cassin l’un des inspirateurs de la Constitution de 1958, étaient opposés à la création d’une cour constitutionnelle en France. De Gaulle estimait qu’en France,  » La cour suprême, c’est le peuple « . Le Conseil constitutionnel a donc été institué comme outil du  » parlementarisme rationalisé « . Il devait veiller à ce que le Parlement ne déborde pas du champ de compétence que lui assigne la Constitution de 1958 en empiétant sur les attributions de l’Exécutif. (…) Ces activités ont en effet considérablement évolué. Je reste toujours aussi étonnée de la rapidité avec laquelle a joué la dynamique institutionnelle. Le Conseil est en effet devenu de lui-même une cour constitutionnelle, ce qui rend le débat sur sa qualification – juridictionnelle ou non – sans objet. Quand et comment s’est opérée cette métamorphose ? Le tournant est connu. Il date très exactement de la décision du 16 juillet 1971 sur la liberté d’association faisant suite à un recours du président du Sénat contre une loi modifiant le régime juridique des associations. Cette décision a transformé le rôle du Conseil. Garant de la répartition des compétences entre le Législatif et l’Exécutif, le Conseil a en effet étendu sa mission à celle de garant des droits fondamentaux. Il a de façon prétorienne décidé d’appliquer, non seulement la Constitution de 1958 elle-même qui précise essentiellement l’organisation des pouvoirs publics, mais aussi la Déclaration de 1789 et le préambule de 1946, qui établissent les droits et les libertés garantis en France. C’est maintenant sur ce  » bloc de constitutionnalité « , suivant l’expression du Doyen Favoreu, que le Conseil construit sa jurisprudence. Le Conseil Constitutionnel n’est pas la seule juridiction à s’être ainsi  » autoproclamée  » cour constitutionnelle. La Cour Suprême des Etats Unis, s’est elle aussi de sa propre initiative déclarée compétente pour contrôler la constitutionnalité des lois, à l’occasion de son fameux arrêt  » Marbury versus Madison  » de 1803.  (…) Ce qui peut surprendre, compte tenu notamment de notre tradition qui n’accorde pas au juge la place qu’il occupe dans d’autres pays, c’est l’audace inégalée dont a fait preuve le Conseil constitutionnel pour étendre son contrôle. Comment expliquer la décision de 1971 ? Le contexte a sans doute joué un rôle important : notons que la décision intervient quelques mois après la mort du général De Gaulle. Par ailleurs, la loi annulée par le Conseil était symboliquement très marquée par les événements de mai 68, en même temps qu’elle portait sur un domaine très sensible pour un large courant de l’opinion française, la liberté d’association. En deux mots, dans le cadre du maintien de l’ordre face à ce qu’il considérait être les menées subversives des groupes gauchistes et de leurs alliés intellectuels, le gouvernement de l’époque tentait d’établir un contrôle préalable des associations, et avait donc fait adopter une législation en ce sens. La décision du Conseil s’articule en deux temps. D’une part, elle consacre la liberté d’association en tant que principe constitutionnel ; d’autre part, elle considère qu’en instaurant un contrôle préalable des associations, la loi a violé ce principe. (…) L’indépendance, comme l’honnêteté intellectuelle, est une condition de la légitimité morale de la fonction. C’est une exigence qu’il faut cultiver en permanence. Sans avoir établi de statistiques, je peux indiquer qu’il m’est arrivé souvent de me prononcer dans un sens différent de ce que j’aurais fait si j’avais été parlementaire, abstraction faite de la discipline de parti. Noëlle Lenoir
Le Conseil constitutionnel est une institution française créée par la Constitution de la Cinquième République du 4 octobre 1958. Il veille à la régularité des élections nationales et référendums. Il se prononce sur la conformité à la Constitution des lois et de certains règlements dont il est saisi. Il intervient également dans certaines circonstances de la vie parlementaire et publique. Contrairement à d’autres tribunaux compétents en matière constitutionnelle tels que la Cour suprême des États-Unis, le Conseil constitutionnel français ne se situe au sommet d’aucune hiérarchie de tribunaux, ni judiciaires ni administratifs. Ces deux hiérarchies sont dominées respectivement par la Cour de cassation et le Conseil d’État. Ses décisions s’imposent toutefois ‘aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles’. Le Conseil constitutionnel français a donc une grande autorité sur l’ensemble des institutions françaises, mais cette autorité est limitée au champ du contrôle de constitutionnalité. Wikipedia
En ce qui concerne le train de vie de l’Etat, je suis un peu inquiet quand je vois celui de la campagne de Jacques Chirac. Il ne donne pas l’exemple ! Il a été affirmé à plusieurs reprises, y compris par des gens qui vous soutiennent, que vous aviez dépassé largement, et même très largement, votre plafond de dépenses de campagne qui est fixé à 90 millions. Vous l’avez vous-même évalué à 87 millions. Je n’en ai dépensé que 42. C’est un vrai problème parce qu’on sait que le Conseil constitutionnel doit vérifier ensuite les comptes de campagne. J’ai de bonnes raisons de penser que votre compte de campagne, Monsieur Chirac, est très largement dépassé. Donc vous avez un train de vie, en campagne en tout cas, qui ne laisse pas bien augurer de l’avenir. Lionel Jospin (débat télévisé du second tour de l’élection présidentielle, 2 mai 1995)
Pour le train de vie de ma campagne, Monsieur Jospin, je puis vous dire que conformément à la loi, mes comptes sont et seront publics. C’est la loi. Et que, par conséquent, le Conseil constitutionnel pourra juger, de même qu’il jugera les vôtres. N’accusez pas sans savoir, ou à partir de on-dit. Jacques Chirac
Jacques Cheminade était plutôt maladroit. Les autres étaient adroits…  Roland Dumas (plateau de télévision en mai 2011)
Le 11 octobre 1995, le Conseil constitutionnel rejette les comptes de campagne de Jacques Cheminade pour l’élection présidentielle de 1995, le privant entièrement du remboursement des frais de campagne. Jacques Cheminade saisit la Cour européenne des droits de l’homme. La Cour rejette à l’unanimité son pourvoi, considérant que « l’éventuelle incidence patrimoniale d’une procédure portant sur les conditions d’exercice d’un droit de caractère politique ne confère pas pour autant à celle-ci une nature « civile » » et que « la décision du Conseil Constitutionnel n’a aucunement privé le requérant de la propriété d’une somme quelconque, mais a seulement entraîné l’obligation pour le requérant de rembourser à l’Etat l’avance d’un million de francs, parce qu’il ne remplissait pas les conditions légales pour pouvoir prétendre au remboursement forfaitaire de ses dépenses de campagne »79. Il fut soupçonné par le Trésor public d’avoir organisé son insolvabilité en ayant hypothéqué son appartement parisien, ainsi qu’une ferme et une part de forêt qu’il possédait dans le Puy-de-Dôme. Son parti, la Fédération pour un nouvelle solidarité est alors renommé en Solidarité et Progrès et domicilié dans les vestiges d’une ancienne usine de Clichy-la-Garenne73. En août 1996, ses biens sont saisis et en 1998 son appartement est placé sous hypothèque légale par les services de l’État ; cette mise sous hypothèque sera renouvelée puis étendue en février 2010[réf. nécessaire]. Pour Jacques Cheminade, cette procédure relève de l’« acharnement »80. Le 31 juillet 2006, un huissier requis par l’État procède à la saisie-attribution du compte bancaire de Jacques Cheminade, destiné à alimenter son compte de campagne pour 2007. Le Trésor public réclame le remboursement des 171 525,46 €, représentant le remboursement de l’avance consentie par l’État en sa faveur (un million de francs, plus des frais antérieurs) au titre de l’élection présidentielle de 1995, suite à l’invalidation des comptes de campagne. Cheminade y voit « le regain d’une campagne d’acharnement en raison de ses prises de position et de sa dénonciation sans ambiguïté d’initiatives visant à démanteler les moyens de l’État-nation France ». Wikipedia
Ce n’est pas un bon souvenir. Je vis très mal la façon dont le droit, à cette occasion, a été tordu.(…) Vous savez, le Conseil constitutionnel, c’est un peu un club. On est entre gens de bonne compagnie, on se tutoie. Claquer la porte, donner des leçons aux collègues, ça ne se fait pas. Une chose est sûre : nous n’étions pas très fiers. Nous venions de passer trois jours à huis clos. Nous étions épuisés, mal à l’aise. Nous nous sommes dispersés sans un mot, avec le sentiment que la raison d’Etat l’avait emporté sur le droit. (…) Nous avions la certitude que leur origine était douteuse, mais nous penchions plutôt pour un potentat africain, une grosse fortune française ou les fonds secrets de Matignon. A l’époque, personne ne parlait de Karachi, du Pakistan ou de l’Arabie saoudite. Je ne me souviens pas que l’hypothèse de rétrocommissions liées à des contrats d’armement ait été évoquée. (…) Juste avant notre vote, Roland Dumas a passé une heure à l’Elysée avec Jacques Chirac. Sans doute lui a-t-il dit que la situation était délicate et qu’il avait dû manœuvrer pour faire régulariser les comptes. Mon impression, c’est que Roland Dumas, Jacques Chirac et Edouard Balladur se tenaient à l’époque par la barbichette. Et que nous avons servi de caution à une belle entourloupe. Jacques Robert (ancien membre du Conseil constitutionnel, 01.12.2011)
Pour moi, cela a été un déchirement intérieur. J’ai eu l’impression qu’on me prenait en otage dans une affaire politique. Nous avons présenté devant la nation des comptes réguliers alors que nous savions tous qu’ils étaient irréguliers : une tache sur l’indépendance du Conseil constitutionnel. L’institution s’est fait manoeuvrer. S’il n’y avait eu que des professeurs de droit autour de la table, ils auraient tous annulé l’élection. (…) Chirac et Balladur avaient commis tous les deux des irrégularités. Mais l’un était élu et pas l’autre. On ne pouvait pas invalider les comptes de Balladur, le ruiner et laisser gambader Chirac à l’Elysée ! Roland Dumas ne voulait pas faire de vagues. Il mesurait les conséquences politiques avant l’application du droit. Il disait que nous n’étions pas là pour mettre des bâtons dans les roues du gouvernement (RPR, dirigé par Alain Juppé – ndlr). Il a habilement louvoyé, comme toujours. Nous étions dans une situation impossible. Si nous avions annulé l’élection, tout le monde aurait hurlé. Il n’y avait que deux solutions : aller au clash ou maquiller les comptes. (…) A priori, vous ne pouvez pas accepter que soit élu président un candidat qui a commis une irrégularité dans ses comptes de campagne. Impensable ! C’est pourtant ce qui s’est passé. Il fallait donc maquiller les comptes. (…) [Les rapporteurs ] sont revenus nous voir une dernière fois avec les comptes qui dépassaient symboliquement de 1 franc ! Ils nous signifiaient ainsi qu’ils n’étaient pas dupes. Moi, à leur place, j’aurais balancé le dossier à la figure de Dumas ! (…) Pour montrer que nous étions indépendants, nous avons invalidé Jacques Cheminade, alors qu’il n’avait commis que de légères erreurs. Pour lui, nous n’avons eu aucun problème de conscience : il a eu tous ses biens hypothéqués. Jacques Robert
Nous ne voulions pas provoquer une révolution ! Si nous avions invalidé les comptes de Chirac, comment aurait réagi l’opinion ? Certains auraient peut-être pensé que nous étions courageux. Mais d’autres se seraient demandé si nous avions vraiment appliqué le droit. Maurice Faure,
Question cruciale : si le Conseil avait imposé la loi, comme sa mission et son serment le lui commandaient, s’il avait rejeté les comptes de Chirac et de Balladur, que se serait-il passé ? Cela aurait-il, ainsi que le prétendait Roland Dumas, entraîné mécaniquement l’annulation de l’élection et provoqué une grave crise de régime ? En vérité, pas du tout. Cela n’aurait pas remis en cause le suffrage universel. Elu face à Jospin avec presque 53 % des voix, Chirac serait évidemment resté à l’Elysée. (…) En revanche, Chirac et Balladur auraient dû rembourser beaucoup d’argent et peut-être donner des explications sur son origine suspecte. Balladur se serait probablement retrouvé sur la paille. Pour les Sages du Conseil, le choix n’était guère d’ordre juridique ou constitutionnel : il était politique. Il fallait maintenir à tout prix la confiance entre le peuple et son élu. Retoquer Balladur obligeait à retoquer aussi Chirac.  (…) Les membres du Conseil constitutionnel ferment donc les yeux pour sauver deux grands candidats. Et pour ne pas passer pour des incompétents, pour montrer qu’ils remplissent leur mission de vérificateurs des comptes, ils prennent la décision de sanctionner un petit candidat indépendant. (…) La farce démocratique trouve alors son dindon. Il s’appelle Jacques Cheminade. L’ennemi de la finance, le candidat du groupuscule Nouvelle solidarité qui rêve de concilier le socialisme jaurésien, le christianisme social et le gaullisme de rupture. 0,27 % des voix. Les Sages trouvent dans ses comptes de campagne une petite anomalie. Ils estiment que 1,7 million de francs de prêts sans intérêts, offerts par des particuliers, sont des dons déguisés qui « constituent pour le candidat un avantage ». Conséquence : Cheminade doit rembourser l’avance d’un million de francs accordée par l’Etat pour ses frais de campagne ! Pour lui, pas de négociation. En août 1996, l’Etat saisit ses biens. Seize ans plus tard, il lui réclame encore 170 000 euros alors qu’il est à nouveau candidat à la présidentielle de 2012. Jacques Cheminade juge la procédure abusive, puisque même la jurisprudence de la Commission des comptes de campagne recommande qu’en matière politique, les taux d’intérêts peuvent être nuls… Nos deux anciens du Conseil constitutionnel, Jacques Robert et Maurice Faure, ne sont pas fiers du traitement infligé à ce petit candidat. Ils reconnaissent que, honteux du cadeau fait à Chirac et Balladur, ils se sont refait une virginité sur son dos. Un appartement de 60 mètres carrés à Paris et une vieille maison de famille en Auvergne. Les Inrocks
Je souhaiterais plus de transparence. Il me semblerait beaucoup plus sain que le Conseil constitutionnel ne soit pas aussi le juge électoral. Dans cette instance très politique, tout le monde se connaît. Je trouve gênant de statuer sur la situation de personnes que vous retrouvez le lendemain au cours d’une réception, avec qui vous avez siégé dans un gouvernement ou qui ont été vos opposants politiques.  Le Conseil constitutionnel doit devenir une Cour suprême, avec des membres qui ne seraient pas des politiques mais plutôt des juges. Noëlle Lenoir
Il faudra probablement réunir une commission composée de professeurs de droit. Le système existant n’est pas si mauvais mais il n’est pas parfait. Il faut l’améliorer. La grande réforme serait de s’orienter vers une Cour constitutionnelle composée de magistrats et de juristes, comme cela existe dans les pays anglo-saxons.  Roland Dumas
Dix-sept ans après, Jacques Robert se repasse encore le film de ces longues journées d’octobre 1995 autour de la table du Conseil constitutionnel. Trois jours qui ont fait basculer la Ve République dans une autre dimension, celle d’une République bananière qui viole les règles qui la fondent et auxquelles chaque citoyen est censé obéir sous peine d’emprisonnement. (…) Aujourd’hui, de graves questions se posent sur le rôle et le pouvoir du Conseil constitutionnel. Après avoir violé son serment en 1995, peut-il encore se prévaloir d’être un conseil des Sages ? Reste-t-il légitime pour vérifier les comptes des candidats de l’élection présidentielle qui vient ? Les Inrocks

Vous avez dit république bananière?

Prenez la haute juridiction du pays, présidée alors par un repris de justice, accessoirement avocat du principal journal satirique du pays et nommé par un président qui avait menti pendant ses deux mandats sur son passé comme sur son état de santé …

Faites lui valider les comptes de campagne irréguliers tant du président délinquant multi-récidiviste dont elle allait plus tard voter l’immunité que de son rival malheureux du premier tour issu du même parti  pour leur éviter de perdre le remboursement de leurs dépenses de campagne mais surtout éviter de jeter le discrédit sur tout le système …

Refaites vous une virginité à bon compte (il faut bien un dindon de la farce) sur le dos du plus petit candidat qui lui en ressortira ruiné

Et vous avez tous les ingrédients d’une parfaite république bananière.

Retour …

Au moment même où, en une sorte de remake du conflit avec le New Deal de Roosevelt des années 1930 et à quelques mois de l’élection de novembre, la Cour suprême américaine examine ou s’apprête à examiner la constitutionnalité de la réforme de la santé, de la loi sur l’immigration et de l’affirmative action dans les universités…

Et à une semaine du premier tour de l’élection présidentielle française …

Sur ces trois jours qui, comme le rappelait dernièrement Les Inrocks, »ont fait basculer la Ve République dans une autre dimension ».

Scandale qui d’ailleurs, sans la pression d’une enquête judiciaire sur l’affaire de l’attentat de Karachi n’aurait probablement jamais été révélé.

Mais qui, comme le reconnaissent aujourd’hui certains de ses anciens membres (mais lequel des actuels candidats à moins d’une semaine du premier tout, y compris un certain Bayrou dont on oublie qu’au côté de l’actuel président sortant, il faisait partie du comité politique du candidat Balladur de 1995?), pose la question de l’instance censée fonder et valider le choix le  plus fondamental des citoyens que nous sommes.

Contraints, nous qui nous étions tant gaussés (avant notre propre farce deux ans plus tard du 21 avril) de l’embarras d’une Cour suprême américaine lors de l’élection très serrée de novembre 2000, d’évoquer la création… d’une « sorte de Cour suprême à l’américaine » ?

Campagnes de Chirac et de Balladur en 1995: souvenirs d’une arnaque

Benoît Collombat et David Servenay

Les Inrocks

23/02/2012

En 1995, Balladur et Chirac financent leur campagne électorale avec des millions à l’origine douteuse. Le Conseil constitutionnel cache l’information pour éviter un scandale. Aujourd’hui, ceux qui ont participé à la dissimulation reviennent sur leur malaise.

Tempête sous un crâne. Dix-sept ans après, Jacques Robert se repasse encore le film de ces longues journées d’octobre 1995 autour de la table du Conseil constitutionnel. Trois jours qui ont fait basculer la Ve République dans une autre dimension, celle d’une République bananière qui viole les règles qui la fondent et auxquelles chaque citoyen est censé obéir sous peine d’emprisonnement. Le crâne est dégarni, le regard aigu sous les lunettes. Cet éminent juriste de 84 ans, agrégé de droit public, ne digère toujours pas la façon dont lui et ses collègues ont validé les comptes de campagne d’Edouard Balladur et de Jacques Chirac au lendemain de la présidentielle du 7 mai 1995 alors qu’ils étaient illégaux.

« Une belle entourloupe »

La première fois que Jacques Robert est sorti de son silence, c’était dans Le Parisien du 1er décembre 2011 :

« Nous n’étions pas très fiers, expliquait-il. La raison d’Etat l’avait emporté sur le droit. Nous avons servi de caution à une belle entourloupe. »

Aujourd’hui, il nous reçoit chez lui, assis dans le fauteuil de son bureau de style bourgeois empli de livres et d’archives bien rangées. Il en dit plus sur le profond malaise que cette « entourloupe » lui a laissé.

« Pour moi, commence-t-il, cela a été un déchirement intérieur. J’ai eu l’impression qu’on me prenait en otage dans une affaire politique. Nous avons présenté devant la nation des comptes réguliers alors que nous savions tous qu’ils étaient irréguliers : une tache sur l’indépendance du Conseil constitutionnel. L’institution s’est fait manoeuvrer. S’il n’y avait eu que des professeurs de droit autour de la table, ils auraient tous annulé l’élection. »

Replongeons-nous dans la « prise d’otage ». Elle s’est déroulée le 11 octobre 1995 à Paris, dans une aile du Palais-Royal où siègent la vieille institution et ses neuf membres, nommés par le chef de l’Etat et les présidents des chambres parlementaires. Le rôle de ces neuf Sages, comme la tradition les appelle, est de veiller au respect de la Constitution et à la régularité des élections. Ils valident les dépenses de chaque candidat.

Ce jour-là, dans la salle du Conseil, se déroule un rituel courtois. Trois rapporteurs, membres du Conseil d’Etat, présentent aux Sages le résultat de leur enquête sur les comptes de Balladur, Chirac, Jospin, Le Pen, Hue, Laguiller, de Villiers, Voynet et Cheminade : les neuf candidats à l’élection présidentielle. Problème : les comptes de campagne d’Edouard Balladur dépassent le plafond légal et ont été maquillés pour masquer de grosses sommes d’argent à l’origine douteuse. Quant aux comptes de Jacques Chirac, élu six mois plus tôt président de la République, ils sont eux aussi hors la loi. Jacques Robert se souvient : « Les membres du Conseil étaient affreusement gênés. »

D’un coup, au centre de la table, le président de l’institution, Roland Dumas, rompt le silence.

« Il a immédiatement dit que si les comptes de Balladur et Chirac étaient irréguliers, il fallait les modifier, raconte Jacques Robert. L’idée qui s’est imposée, c’est que l’on ne pouvait pas provoquer une crise de régime pour une affaire financière. »

Ce que Roland Dumas demande aux Sages, c’est de  » fermer les yeux » sur les anomalies des comptes de Balladur. Jacques Robert : « Chirac et Balladur avaient commis tous les deux des irrégularités. Mais l’un était élu et pas l’autre. On ne pouvait pas invalider les comptes de Balladur, le ruiner et laisser gambader Chirac à l’Elysée ! Roland Dumas ne voulait pas faire de vagues. Il mesurait les conséquences politiques avant l’application du droit. Il disait que nous n’étions pas là pour mettre des bâtons dans les roues du gouvernement (RPR, dirigé par Alain Juppé – ndlr). Il a habilement louvoyé, comme toujours. Nous étions dans une situation impossible. Si nous avions annulé l’élection, tout le monde aurait hurlé. Il n’y avait que deux solutions : aller au clash ou maquiller les comptes. »

Un autre membre du Conseil, qui ne s’est jamais exprimé sur cette affaire, nous confirme le déroulement des événements. C’est Maurice Faure, ancien résistant, deux fois ministre, de la Justice puis de l’Equipement, sous François Mitterrand.

« Nous ne voulions pas provoquer une révolution !, dit-il avec un accent rocailleux. Si nous avions invalidé les comptes de Chirac, comment aurait réagi l’opinion ? Certains auraient peut-être pensé que nous étions courageux. Mais d’autres se seraient demandé si nous avions vraiment appliqué le droit. »

Question cruciale : si le Conseil avait imposé la loi, comme sa mission et son serment le lui commandaient, s’il avait rejeté les comptes de Chirac et de Balladur, que se serait-il passé ? Cela aurait-il, ainsi que le prétendait Roland Dumas, entraîné mécaniquement l’annulation de l’élection et provoqué une grave crise de régime ? En vérité, pas du tout. Cela n’aurait pas remis en cause le suffrage universel. Elu face à Jospin avec presque 53 % des voix, Chirac serait évidemment resté à l’Elysée.

Un choix politique

En revanche, Chirac et Balladur auraient dû rembourser beaucoup d’argent et peut-être donner des explications sur son origine suspecte. Balladur se serait probablement retrouvé sur la paille. Pour les Sages du Conseil, le choix n’était guère d’ordre juridique ou constitutionnel : il était politique. Il fallait maintenir à tout prix la confiance entre le peuple et son élu. Retoquer Balladur obligeait à retoquer aussi Chirac. « A priori, vous ne pouvez pas accepter que soit élu président un candidat qui a commis une irrégularité dans ses comptes de campagne. Impensable ! C’est pourtant ce qui s’est passé. Il fallait donc maquiller les comptes », confirme Jacques Robert.

En fermant les yeux sur de l’argent à la provenance douteuse, les Sages prenaient le risque que l’affaire leur revienne un jour en boomerang dans la figure. C’est ce qui va se produire quinze ans plus tard grâce à l’enquête des juges d’instruction Renaud Van Ruymbeke et Roger Le Loire sur le volet financier de l’attentat de Karachi (14 morts dont 11 Français, le 8 mai 2002).

En octobre 2010, les deux magistrats soupçonnent les balladuriens d’avoir financé leur campagne électorale avec de l’argent sale issu des rétrocommissions touchées sur de gros contrats d’armement au Pakistan et en Arabie Saoudite. Ils envoient les policiers de la Division nationale des investigations financières fouiller les comptes de campagne du candidat. Et aux archives du Conseil constitutionnel, rue Montpensier, ils saisissent un document explosif dans lequel trois rapporteurs du Conseil d’Etat et de la Cour des comptes demandaient aux neuf Sages le rejet des comptes de campagne d’Edouard Balladur.

Dans ce document confidentiel, les rapporteurs établissent que Balladur, qui déclare avoir dépensé 83 millions, en a en réalité dépensé 97, dépassant de 7 millions le plafond légal, fixé à 90 millions. Ils calculent que 14 millions de francs ne sont justifiés ni par des factures ni par des dons réguliers. Ils découvrent aussi, sur le compte bancaire de l’Association de financement de la campagne d’Edouard Balladur, un dépôt en liquide de 10 millions de francs, en grosses coupures, trois jours après le premier tour du 23 avril 1995.

Les rapporteurs interrogent les responsables de l’équipe Balladur. Ces derniers répondent que ces 10 millions en liquide proviennent de « ventes diverses de gadgets et de T-shirts » et de « collectes au drapeau » lors des meetings de campagne. Des T-shirts et des pins achetés avec des grosses coupures ? Les rapporteurs ne sont guère convaincus. Ils l’expliquent aux membres du Conseil constitutionnel. Eux aussi sont perplexes.

« Personne n’y a cru !, se souvient Jacques Robert. On a tous rigolé. Balladur nous a pris pour des imbéciles ! »

Maurice Faure, vif malgré ses 89 ans : « C’était quand même un peu gros, ces 10 millions ! Une somme en liquide si importante, déposée si tardivement, ça paraissait anormal. » D’où Balladur sortait-il ces millions ? Le Conseil s’était interrogé sur l’origine de ces billets : « Nous avons pensé à la piste des fonds secrets, se souvient Jacques Robert. Puis nous l’avons abandonnée. »

Les balladuriens, à l’époque, juraient qu’aucun fonds secret n’avait financé leur campagne. Les Sages avaient alors posé d’autres hypothèses : « Cela pouvait aussi provenir de l’argent de la Françafrique, confie Jacques Robert. De certains chefs d’Etat comme Omar Bongo, le président du Gabon… » Mais les neuf Sages n’ayant aucun pouvoir d’enquête, il leur fut impossible d’en savoir plus. « Nous n’étions pas des juges d’instruction, souligne Jacques Robert, nous ne pouvions pas perquisitionner. C’est pour cette raison que, à la suite de cette affaire, nous avons fait une note demandant l’augmentation des pouvoirs d’investigation du Conseil constitutionnel. » Une note qui sommeille encore dans un tiroir.

Aux membres du Conseil, les rapporteurs expliquent que ces mystérieux 10 millions, intraçables, suffisent à invalider les comptes de Balladur. Mais Roland Dumas s’y oppose fermement : « Non ! Ce n’est pas possible, réplique-t-il aux rapporteurs. Puis-je vous demander de revoir vos comptes, en minorant certaines dépenses ? Je suis sûr que vous allez trouver une solution. » Jacques Robert se souvient de ce moment. Les rapporteurs se regardent d’un air affligé mais obéissent. Ils modifient des chiffres mais les comptes rabotés dépassent toujours le plafond légal. « Mieux, mais pas suffisant ! », tranche Dumas.

« A leur place, j’aurais balancé le dossier à la figure de Dumas ! »

Les rapporteurs comprennent que le président du Conseil constitutionnel ne souhaite « ni sanction ni annulation » des comptes de campagne de Balladur. Jacques Robert : « Ils sont revenus nous voir une dernière fois avec les comptes qui dépassaient symboliquement de 1 franc ! Ils nous signifiaient ainsi qu’ils n’étaient pas dupes. Moi, à leur place, j’aurais balancé le dossier à la figure de Dumas ! »

Contacté par Les Inrocks, Roland Dumas, revenu aujourd’hui au métier d’avocat, ne souhaite plus aborder publiquement le fond de cette affaire. Pour lui, les délibérations du Conseil constitutionnel auraient dû rester secrètes. « Jacques Robert a tort de parler ainsi. Nous sommes tous tenus par un serment de respect du secret. » Il ajoute, sibyllin :

« Ce que dit Jacques Robert n’est pas exact. – Pas exact ? Mais comment ? – Vous le saurez à l’ouverture des archives du Conseil constitutionnel, dans quelques années… » Puis il met poliment fin à la conversation.

Après le maquillage demandé par Roland Dumas, le Conseil passe au vote. La volonté de Dumas l’emporte : les neuf Sages votent majoritairement la validation des comptes de Chirac et de Balladur. Mais, parmi eux, plusieurs ont voté contre. Dans Le Monde du 26 novembre 2010, les journalistes Raphaëlle Bacqué et Pascale Robert-Diard lèvent le mystère sur l’identité de ces résistants : il s’agirait des quatre conseillers nommés par la gauche.

L’un d’eux était une femme. C’est l’avocate Noëlle Lenoir, nommée en 1992 au Conseil constitutionnel par le président de l’Assemblée nationale, le socialiste Henri Emmanuelli. Considèrant qu’elle est soumise au devoir de réserve, elle ne veut pas répondre à nos questions mais lâche un indice : « Je ne vous dis pas ce que j’ai voté mais je suis en paix avec ma conscience. » Quant à ceux qui auraient voté pour la validation, il s’agirait des quatre conseillers nommés par la droite. Si cela se révèle exact, la voix de Roland Dumas aurait donc fait la différence, Seules les archives permettront de trancher cette question avec certitude.

N’oublions pas les comptes de Jacques Chirac. Comme pour Balladur, de mystérieux millions sont apparus dans sa campagne. Le 2 mai 1995, ils se sont même invités de façon spectaculaire dans le débat télévisé Chirac-Jospin précédant le second tour de l’élection présidentielle.

Le candidat socialiste avait lancé à son adversaire : « En ce qui concerne le train de vie de l’Etat, je suis un peu inquiet quand je vois celui de la campagne de Jacques Chirac. Il ne donne pas l’exemple ! Il a été affirmé à plusieurs reprises, y compris par des gens qui vous soutiennent, que vous aviez dépassé largement, et même très largement, votre plafond de dépenses de campagne qui est fixé à 90 millions. Vous l’avez vous-même évalué à 87 millions. Je n’en ai dépensé que 42. C’est un vrai problème parce qu’on sait que le Conseil constitutionnel doit vérifier ensuite les comptes de campagne. J’ai de bonnes raisons de penser que votre compte de campagne, Monsieur Chirac, est très largement dépassé. Donc vous avez un train de vie, en campagne en tout cas, qui ne laisse pas bien augurer de l’avenir. »

Rire crispé puis raclement de gorge de Jacques Chirac, qui répond à Lionel Jospin dans son inimitable tempo : « Pour le train de vie de ma campagne, Monsieur Jospin, je puis vous dire que conformément à la loi, mes comptes sont et seront publics. C’est la loi. Et que, par conséquent, le Conseil constitutionnel pourra juger, de même qu’il jugera les vôtres. N’accusez pas sans savoir, ou à partir de on-dit. » Mi-cordial, mi-pincé, Chirac semblait quand même bien sûr que ses comptes seraient validés par le Conseil constitutionnel.

Comment pouvait-il être si confiant avec un Conseil à moitié socialiste et présidé par un adversaire politique présumé, Roland Dumas ? Jacques Robert l’avait révélé en décembre : avant le vote du Conseil constitutionnel, « Roland Dumas a passé une heure à l’Elysée avec Jacques Chirac. » Quels mots sont échangés ? Les deux hommes conviennent-ils d’un arrangement ? Aucun, soutient Dumas. Négocient-ils quelque chose ? Un pacte pour l’avenir ? Dumas dément. L’important, pour lui et pour Chirac, est de trouver le moyen de ne pas jeter le discrédit sur un homme élu à la plus haute fonction. Les membres du Conseil constitutionnel ferment donc les yeux pour sauver deux grands candidats. Et pour ne pas passer pour des incompétents, pour montrer qu’ils remplissent leur mission de vérificateurs des comptes, ils prennent la décision de sanctionner un petit candidat indépendant.

Jacques Cheminade, parfait bouc émissaire

La farce démocratique trouve alors son dindon. Il s’appelle Jacques Cheminade. L’ennemi de la finance, le candidat du groupuscule Nouvelle solidarité qui rêve de concilier le socialisme jaurésien, le christianisme social et le gaullisme de rupture. 0,27 % des voix. Les Sages trouvent dans ses comptes de campagne une petite anomalie. Ils estiment que 1,7 million de francs de prêts sans intérêts, offerts par des particuliers, sont des dons déguisés qui « constituent pour le candidat un avantage ».

Conséquence : Cheminade doit rembourser l’avance d’un million de francs accordée par l’Etat pour ses frais de campagne ! Pour lui, pas de négociation. En août 1996, l’Etat saisit ses biens. Seize ans plus tard, il lui réclame encore 170 000 euros alors qu’il est à nouveau candidat à la présidentielle de 2012.

Jacques Cheminade juge la procédure abusive, puisque même la jurisprudence de la Commission des comptes de campagne recommande qu’en matière politique, les taux d’intérêts peuvent être nuls… Nos deux anciens du Conseil constitutionnel, Jacques Robert et Maurice Faure, ne sont pas fiers du traitement infligé à ce petit candidat. Ils reconnaissent que, honteux du cadeau fait à Chirac et Balladur, ils se sont refait une virginité sur son dos.

Jacques Robert : « Pour montrer que nous étions indépendants, nous avons invalidé Jacques Cheminade, alors qu’il n’avait commis que de légères erreurs. Pour lui, nous n’avons eu aucun problème de conscience : il a eu tous ses biens hypothéqués. »

Un appartement de 60 mètres carrés à Paris et une vieille maison de famille en Auvergne. « Bien sûr qu’il y a eu inégalité de traitement ! », reconnaît aussi Maurice Faure. Quant à Roland Dumas, il s’en défaussera sur un plateau de télévision en mai 2011, avec cette phrase cruelle mais tellement révélatrice du fonctionnement réel de l’institution : « Jacques Cheminade était plutôt maladroit. Les autres étaient adroits… » Au téléphone, nous lui demandons le sens de cette remarque, ce qu’elle implique dans la conception qu’on peut avoir du droit appliqué aux puissants. Il nous répond ceci : « J’ai voulu dire ce que j’ai dit. » Rien de plus.

En 1995, ces longues journées de débats et le sacrifice d’un « maladroit » ont blessé la conscience du Conseil constitutionnel. Le dernier jour des délibérations, un déjeuner est organisé avec les neuf membres du Conseil et les trois rapporteurs qui demandaient l’invalidation des comptes. Ces derniers refusent l’invitation. Comment s’est déroulé ce déjeuner ? Jacques Robert le résume en souriant : « Nous avons parlé d’autre chose… »

Aujourd’hui, de graves questions se posent sur le rôle et le pouvoir du Conseil constitutionnel. Après avoir violé son serment en 1995, peut-il encore se prévaloir d’être un conseil des Sages ? Reste-t-il légitime pour vérifier les comptes des candidats de l’élection présidentielle qui vient ? Noëlle Lenoir pense que cette institution, trop politique, devrait totalement changer son mode de fonctionnement. « Je souhaiterais plus de transparence. Il me semblerait beaucoup plus sain que le Conseil constitutionnel ne soit pas aussi le juge électoral. Dans cette instance très politique, tout le monde se connaît. Je trouve gênant de statuer sur la situation de personnes que vous retrouvez le lendemain au cours d’une réception, avec qui vous avez siégé dans un gouvernement ou qui ont été vos opposants politiques. »

Notons que Jacques Cheminade avait tenté, à l’époque, d’invoquer la partialité de Roland Dumas : ce dernier était l’avocat du Canard enchaîné et il avait dans les années 1980 plaidé contre Cheminade dans un procès en diffamation. L’argument n’avait pas porté. Jacques Robert : « Il faudrait enlever au Conseil le contentieux électoral. Pourquoi ne pas confier l’examen des comptes de campagne à la Cour des comptes ? Ou alors créer un organisme indépendant ? » Noëlle Lenoir va plus loin :

« Le Conseil constitutionnel doit devenir une Cour suprême, avec des membres qui ne seraient pas des politiques mais plutôt des juges. »

Une sorte de Cour suprême, à l’américaine ? C’est ce que propose Roland Dumas, qui se dit « partisan d’une réforme » après la présidentielle de mai 2012. « Il faudra probablement réunir une commission composée de professeurs de droit. Le système existant n’est pas si mauvais mais il n’est pas parfait. Il faut l’améliorer. La grande réforme serait de s’orienter vers une Cour constitutionnelle composée de magistrats et de juristes, comme cela existe dans les pays anglo-saxons. » Dumas cite la vieille blague du père de la Déclaration d’indépendance américaine, Thomas Jefferson : « Un juge à la Cour suprême ne prend jamais sa retraite et meurt rarement. » Traduction : ces gardiens de la loi y seront pour toujours. Est-ce le bon modèle pour un conseil plus juste et plus transparent ?

Voir aussi:

Jacques Robert : «On s’est tous dit qu’il se fichait de nous»

 Le Parisien

01.12.2011

 Professeur de droit et président honoraire de l’université Panthéon-Assas, Jacques Robert, 83 ans, a été membre du Conseil constitutionnel de 1989 à 1998. A ce titre, il a examiné, en octobre 1995, dans la foulée de l’élection de Jacques Chirac à l’Elysée, les comptes de campagne des candidats, notamment ceux d’Edouard Balladur. Pour « le Parisien » – « Aujourd’hui en France », il détaille les manœuvres qui ont conduit les Sages à « blanchir » 10 millions de francs (1,5 M€) à l’origine douteuse.

Vous souvenez-vous du délibéré portant sur les comptes de campagne d’Edouard Balladur?

JACQUES ROBERT. Parfaitement. Et ce n’est pas un bon souvenir. Je vis très mal la façon dont le droit, à cette occasion, a été tordu.

C’est-à-dire?

Comme tous les dossiers électoraux, celui d’Edouard Balladur a été examiné par trois conseillers rapporteurs détachés auprès de nous par la Cour des comptes et le Conseil d’Etat. Leur rapport, présenté en séance pleinière, était sans équivoque : les comptes du candidat Balladur accusaient 10 millions de francs de recettes d’origine inconnue. Ils étaient donc irréguliers.

Ont-ils tenté d’obtenir une explication de l’ex-candidat?

Oui. Ils lui ont écrit à trois reprises, par lettre recommandée, mais Edouard Balladur ne leur a jamais répondu. L’explication selon laquelle ces 10 millions provenaient de la vente de tee-shirts, esquissée par son trésorier, ne tenait pas la route. C’était une somme énorme. On s’est tous dit que Balladur se fichait de nous.

Les comptes de Jacques Chirac, eux, étaient corrects?

Non. Mais les irrégularités n’avaient pas une telle ampleur.

Comment les Sages du Conseil constitutionnel ont-ils réagi?

Nous étions tous très ennuyés. Roland Dumas, président du Conseil, a alors pris la parole. « Nous ne sommes pas là pour flanquer la pagaille, a-t-il dit. Les Français ne comprendraient pas qu’on annule l’élection pour une affaire de dépassement de crédits. Il faut trouver une solution. » Il s’est tourné vers les rapporteurs. « Des postes ont peut-être été majorés? Si vous baissiez cette somme, ce serait pas mal… » La séance a été suspendue. Les trois rapporteurs se sont retirés pour travailler. Au bout de cinq ou six heures, quand ils sont revenus, le montant avait été réduit, mais les comptes étaient encore largement dépassés. Roland Dumas leur a demandé de faire un effort supplémentaire. Les rapporteurs se sont retirés à nouveau. Ils ont fini par présenter des comptes exacts… à 1 franc près. Sans doute pour montrer qu’ils n’appréciaient pas d’être pris pour des imbéciles.

En ce qui concerne Chirac?

Cela s’est passé quasiment de la même manière.

Avez-vous accepté de valider ces comptes?

Je sais que je ne voulais pas le faire, mais, après toutes ces années, je ne me souviens pas de mon vote. Peut-être ai-je, finalement, rallié les arguments de Roland Dumas… Vous savez, le Conseil constitutionnel, c’est un peu un club. On est entre gens de bonne compagnie, on se tutoie. Claquer la porte, donner des leçons aux collègues, ça ne se fait pas. Une chose est sûre : nous n’étions pas très fiers. Nous venions de passer trois jours à huis clos. Nous étions épuisés, mal à l’aise. Nous nous sommes dispersés sans un mot, avec le sentiment que la raison d’Etat l’avait emporté sur le droit.

Vous êtes-vous demandé d’où pouvaient provenir les fonds de Balladur? Nous avions la certitude que leur origine était douteuse, mais nous penchions plutôt pour un potentat africain, une grosse fortune française ou les fonds secrets de Matignon. A l’époque, personne ne parlait de Karachi, du Pakistan ou de l’Arabie saoudite. Je ne me souviens pas que l’hypothèse de rétrocommissions liées à des contrats d’armement ait été évoquée.

Aujourd’hui, qu’en pensez-vous?

Juste avant notre vote, Roland Dumas a passé une heure à l’Elysée avec Jacques Chirac. Sans doute lui a-t-il dit que la situation était délicate et qu’il avait dû manœuvrer pour faire régulariser les comptes. Mon impression, c’est que Roland Dumas, Jacques Chirac et Edouard Balladur se tenaient à l’époque par la barbichette. Et que nous avons servi de caution à une belle entourloupe.

Voir enfin:

Petits comptes entre « sages »

Raphaëlle Bacqué et Pascale Robert-Diard

Le Monde

26.11.10

Octobre 1995. Les rapporteurs du Conseil constitutionnel proposent le rejet des finances de la campagne d’Edouard Balladur. Ils ne sont pas suivis.

Les débats ont duré cinq jours. Autour de la table ovale du Conseil constitutionnel, en ce mois d’octobre 1995, l’atmosphère est tendue. Roland Dumas et les huit autres membres doivent trancher une question brûlante : peuvent-ils ou non invalider les comptes de campagne des deux principaux candidats de la droite, le vainqueur de l’élection présidentielle, Jacques Chirac, et son adversaire, éliminé dès le premier tour, Edouard Balladur ?

Depuis la mi-juillet, dix rapporteurs, tous hauts fonctionnaires du Conseil d’Etat et de la Cour des comptes, ont épluché, facture après facture, les dépenses et les recettes des neuf candidats du premier tour. Jacques Chirac et Edouard Balladur posent de sérieux problèmes. Des versements en liquide figurent sur les comptes de campagne sans aucune justification. Tout l’été, les rapporteurs ont réclamé des explications.

Une demi-douzaine de lettres recommandées ont été adressées à M. Balladur, dont l’association de financement a été notamment créditée de 10,25 millions de francs en espèces (1,56 million d’euros) le 26 avril 1995. Son trésorier, René Galy-Dejean, donne des explications fluctuantes : des ventes de gadgets, explique-t-il d’abord, des tee-shirts, indique-t-il ensuite. « Le candidat ne sait manifestement pas quelle argumentation opposer aux questions », écrivent les trois rapporteurs, Martine Denis-Linton, Rémi Frentz et Laurent Touvet.

Pour Roland Dumas, c’est la première occasion d’exercer son savoir-faire politique. Nommé en mars 1995 par François Mitterrand, juste avant que celui-ci ne quitte l’Elysée, son arrivée a fait grincer des dents. Autant son prédécesseur, Robert Badinter, était incontesté, autant l’ancien ministre des affaires étrangères suscite l’hostilité de certains membres. « Il lui manque une case, celle de la morale », confie alors un des « sages ». Les premières semaines, il a dû déployer tout son charme pour apprivoiser ce Conseil, dont quatre membres ont pourtant été nommés par la gauche.

Recettes en espèces injustifiées

C’est peu dire que l’exposé des rapporteurs jette un froid sur le Conseil. Le 3 octobre, devant les neuf membres, ils proposent le rejet des comptes d’Edouard Balladur, ce qui revient à le priver du remboursement par l’Etat des dépenses de campagne qu’il a engagées. Il est d’usage, au Conseil, de suivre leur avis. Selon notre enquête, dès l’ouverture des débats, Roland Dumas met en garde ses collègues. Les comptes de Jacques Chirac, leur rappelle-t-il, présentent, eux aussi, des recettes injustifiées et une sous-estimation des dépenses. Roland Dumas insiste : si on annule les comptes de l’ancien premier ministre, il faudra aussi annuler ceux du président élu. Il observe que les dépassements chez celui-ci sont « beaucoup plus sérieux ». « Peut-on prendre le risque d’annuler l’élection présidentielle et de s’opposer, nous, Conseil constitutionnel, à des millions d’électeurs et ainsi remettre en cause la démocratie ? », fait-il valoir.

Maurice Faure, éphémère ministre de la justice de François Mitterrand en 1981, rechigne pourtant. « Je n’accepte pas cette solution », dit-il. Il est l’un des seuls à s’émouvoir publiquement. Les rapporteurs, eux, continuent de batailler. A quoi donc ont servi leurs investigations si c’est pour capituler ?

Roland Dumas décide alors de suspendre la séance. Il demande aux rapporteurs de revoir leur copie et de modifier les modes de calcul qu’ils ont retenus. Pour les recettes en espèces injustifiées, le président du Conseil constitutionnel donne lui-même l’explication que lui a fournie Jacques Chirac : « Savez-vous que les militants du RPR ont une imagination débordante et que, à la fin de chaque meeting, ils font circuler une sorte de gros boudin dans lequel chacun verse son obole, et cela fait des sommes extraordinaires ! » L’argument ne dupe personne mais les rapporteurs, eux, sont obligés de reprendre leurs calculs.

Pressés par Roland Dumas, ils « oublient » la provenance incertaine des 10,25 millions de francs d’Edouard Balladur, réintègrent dans ses dépenses 5 929 628 francs, ce qui le laisse opportunément juste en dessous du plafond de 90 millions de francs autorisé pour les candidats du premier tour. La même opération est menée pour Jacques Chirac, qui en tant que candidat du second tour, a droit, pour sa part, à 120 millions de francs de dépenses. Les rapporteurs réintègrent 3 334 295 francs dans ses comptes.

Pour l’un et l’autre, l’addition est désormais officiellement orthodoxe : Edouard Balladur est à 0,25 % du plafond autorisé. Jacques Chirac fait encore mieux : ses dépenses s’établissent à 0,034 % en dessous du seuil légal.

Il faut maintenant voter. Mais la bataille des rapporteurs a laissé des traces. Quatre conseillers refusent d’approuver les comptes. Quatre les valident. Quatre voix contre quatre. La cinquième qui fait basculer la majorité en faveur de l’adoption des comptes est celle de Roland Dumas. « Ce n’était pas très glorieux », reconnaît aujourd’hui le professeur de droit Jacques Robert. Il sera le seul, cinq ans après cette décision, à exprimer ses états d’âme dans un livre, La Garde de la République (Plon, 2000) : « La jurisprudence électorale est plus pragmatique que morale, écrit-il alors. Cette mission de contrôle des dépenses pour l’élection présidentielle est quasiment impossible à remplir. Le Conseil est une caution. »

Ce jour-là, la rigueur des gardiens de la Constitution fera tout de même une victime. Jacques Cheminade, qui a obtenu 0,28 % des voix au premier tour, voit ses comptes invalidés : il a obtenu un prêt sans intérêts. Ne pouvant bénéficier du remboursement partiel de l’Etat, il est ruiné.

Après cette séance houleuse, Roland Dumas convie tout le monde à déjeuner. Les rapporteurs, écoeurés, déclinent l’invitation.

Voir enfin:

DOCUMENTAIRE 19.20 Planète Joan Sekler, Richard Ray Perez… (EU, 2002).

EU 2000 Chronique d’une fraude électorale

Alain Baudou

Le Monde

13.09.03

L’Amérique est-elle encore une démocratie ? Fin 2000, lors de la dernière présidentielle, le candidat démocrate Al Gore déclarait : ‘ C’est l’intégrité de notre démocratie qui est en jeu. ‘ Dénonçant ainsi les pratiques électorales de son adversaire républicain, George W. Bush.

EU 2000-Chronique d’une fraude électorale, diffusé dans le cadre d’une semaine spéciale intitulée ‘ Le cauchemar américain ‘, revient sur cette élection dont le sort fut scellé après trente-cinq jours de bataille juridique qui prit fin sur décision de la Cour suprême des Etats-Unis. Dans ce film engagé, des avocats, des journalistes et des électeurs dénoncent une violation flagrante des droits civils orchestrée à tous les niveaux de l’Etat : failles du système électoral, procédures illégales, manipulation des bulletins…

L’issue de cette présidentielle s’est jouée en Floride, Etat gouverné par Jeb Bush, frère de ‘ W ‘ qui arrive en tête. Mais les deux candidats sont au coude-à-coude. Des milliers d’Afro-Américains, en grande majorité démocrates, ont été radiés des listes électorales en vertu d’une loi de 1868 ôtant le droit de vote à toutes personnes ayant un casier judiciaire. 15 % d ‘ entre eux affirment pourtant n’avoir jamais eu affaire à la justice. ‘ Rien n’est fait au hasard. (…) Le gouverneur républicain décide combien de voix virtuellement acquises aux démocrates seront supprimées ‘, explique un membre du bureau des élections. Par ailleurs, Katherine Harris, secrétaire d’Etat mais aussi directrice de campagne de Bush, s’oppose au recomptage manuel des voix, en jouant la montre. Finalement, George W. Bush remporte la présidentielle grâce à ces 537 voix d’avance, soit 0,0009 % des suffrages.

 Voir enfin:

CONSEIL CONSTITUTIONNEL

Les témoignages d’anciens membres

Noëlle LENOIR : Le métier de juge constitutionnel

 avec l’aimable autorisation des Editions Gallimard

Extrait de « Le débat » n° 114 (mars-avril 2001)

Le Débat. – Vous venez de quitter le Conseil constitutionnel où vous aviez été nommée en 1992. En quoi consiste, sur la base de votre expérience, ce métier très particulier de juge constitutionnel ?

Noëlle Lenoir. – Etre juge constitutionnel est un métier très particulier en effet. Sa spécificité est d’autant plus marquée en France que le Conseil constitutionnel répond à un modèle original. Sans doute le plus original dans un monde où pourtant le contrôle de constitutionnalité ne cesse de gagner du terrain. Pendant près d’un siècle et demi, les Etats Unis ont été les seuls à posséder un organe juridictionnel apte à assurer la suprématie de la Constitution. Ce n’est plus le cas aujourd’hui. Depuis la fin de la dernière guerre mondiale, on ne compte plus les pays, au Sud comme au Nord, à l’Est comme à l’Ouest, qui se dotent d’une cour constitutionnelle.

Le Conseil constitutionnel est néanmoins un peu à part compte tenu de ses règles de saisine qui limitent son champ d’intervention. En particulier seules les autorités politiques peuvent saisir le Conseil d’un recours contre une loi.

Apprécier si une loi méconnaît ou non la Constitution est déjà en soi un exercice délicat ne serait-ce qu’en raison de la formulation très générale des principes constitutionnels à appliquer. Liberté, Egalité, Solidarité, voilà le type de principes dont il faut déterminer le sens et la portée. Or en France, je viens de le rappeler, cet exercice est soumis à des contraintes particulières. D’abord, il doit se dérouler dans un délai extrêmement bref. Le Conseil constitutionnel a au maximum un mois pour statuer, ou même éventuellement huit jours en cas d’urgence demandée par le Gouvernement. Cette particularité française suscite souvent l’étonnement, notamment chez certains membres des autres cours. Examiner les nuances d’une argumentation juridique en faveur ou à l’encontre d’une loi dans un laps de temps aussi bref est une gageure, font ils observer. Car le Conseil doit juger en quelques semaines de la constitutionnalité d’une loi, alors qu’il a fallu plusieurs mois, sinon même plusieurs années, à l’administration pour la préparer, puis au Parlement pour la voter. Les membres du Conseil, et le service juridique qui les assiste, anticipent il est vrai parfois les saisines en suivant les discussions parlementaires sur certains textes. Imaginez cependant qu’au mois de décembre de chaque année, le Conseil est en général saisi concomitamment de trois lois d’une extrême complexité. A savoir la loi de finances de l’année à venir, le collectif budgétaire et la loi de financement de la sécurité sociale (c’est à dire le budget social de la Nation) !

A cette première difficulté s’en ajoute une deuxième, tout autant technique que politique, liée au caractère  » préventif  » du contrôle de la loi. En France, la constitutionnalité d’une loi ne peut être mise en cause qu’avant son entrée en vigueur. Une fois promulguée, la loi est en principe inattaquable du point de vue de sa constitutionnalité. Le juge constitutionnel français est donc amené à contrôler des lois qui sont l’expression juridique de choix politiques du moment, des choix qui peuvent porter sur un élément essentiel du programme de la majorité en place. La confrontation avec le monde politique est d’autant plus directe que le Conseil constitutionnel ne peut être saisi que par des autorités politiques : le Président de la République, le Premier Ministre, le Président de l’une ou l’autre Assemblée ainsi que, depuis la révision constitutionnelle de 1974, soixante députés ou soixante sénateurs, c’est à dire en pratique l’opposition. Les autres juridictions constitutionnelles, de manière générale, apprécient la constitutionnalité de lois déjà entrées dans l’ordre juridique. Le Doyen Vedel, qui fut membre du Conseil Constitutionnel entre 1980 et 1989, fait justement valoir dans une chronique publiée dans les  » Mélanges en l’honneur de Roger Perrot  » que  » la rusticité, sinon la brutalité du système français  » qui oblige à régler  » à chaud  » une question de constitutionnalité, n’a pas que des désavantages. Ce système assure – écrit-il –  » une exécution imparable  » des décisions du Conseil Constitutionnel dans la mesure où toute disposition déclarée inconstitutionnelle est interdite de promulgation. Annulée en totalité, la loi est censée n’avoir jamais existé. Censurée en partie, elle est publiée au Journal Officiel amputée des dispositions annulées. L’efficacité du système est évidente. Il reste que le contrôle a priori de la loi conjugué avec l’obligation de statuer dans le mois contraint le juge français à interférer dans un processus de décision politique plus directement qu’ailleurs.

La troisième contrainte est inhérente au contrôle a priori. Elle réside dans le fait que le juge constitutionnel français ne peut contrôler la loi qu’in abstracto, en dehors de toute application à un cas déterminé : au contraire, dans le cadre du contrôle a posteriori, le juge est le plus souvent saisi en dernier ressort, d’un litige concret, alors qu’un débat judiciaire a pu déjà avoir lieu en première instance, puis en appel. Il a donc la possibilité d’avoir du recul face aux problèmes juridiques posés, ce que ne permet pas toujours le contrôle in abstracto. Tout dépend de la nature des dispositions soumises à l’appréciation du juge. Prenons l’exemple d’une loi de 1993 qui, pour la première fois en France, a prévu la présence de l’avocat lors de la garde à vue. Le Conseil constitutionnel n’a pas eu de difficulté particulière pour en apprécier la portée et juger que cette présence constituait un droit de la défense constitutionnellement garanti. L’appréciation des incidences d’une loi n’est pas toujours aussi aisée, notamment en matière économique ou financière. Même dans le cadre du contrôle a posteriori, la législation fiscale en particulier suscite en raison de sa complexité des difficultés de compréhension. Madame Sandra O’Connor, juge à la Cour Suprême des Etats Unis, indique dans une interview publiée dans les Cahiers du Conseil Constitutionnel qu’en matière fiscale, la Cour Suprême fait appel à des amicus curiae. Il convient d’éviter au juge, souligne-t-elle, de devoir se  » prononcer, en toute innocence, dans un sens risquant d’engendrer de grandes incertitudes chez les experts fiscalistes « . Quant au juge constitutionnel français, il est contraint de se livrer parfois de délicates projections mathématiques pour pouvoir de mesurer les implications de dispositions économiques ou fiscales qui n’ont jamais encore été appliquées.

En France, comme ailleurs, le métier de juge constitutionnel est passionnant car il confère le privilège d’avoir à s’intéresser à tous les grands choix de société en les rapportant aux valeurs exprimées par la Constitution.

Je veux simplement souligner qu’en France, plus qu’ailleurs, le juge constitutionnel est proche de l’arène politique dès lors que l’usage du contrôle de constitutionnalité est étroitement lié à la compétition politique. Du fait du système du contrôle a priori, le juge semble, à son corps défendant, faire en quelque sorte office de  » tuteur  » vis à vis du législateur. Tout se passe comme si le Conseil constitutionnel, tout en étant juge, était chargé d’une mission de service public consistant à parfaire les lois soumises à son examen en les débarrassant de leurs dispositions inconstitutionnelles. Le juge français a vraiment un positionnement original.

Le Débat. – À quoi attribuez-vous cette originalité ?

N. L. – Elle s’inscrit en droite ligne de notre culture politique. Le concept majeur de la démocratie, en France, c’est la volonté générale. Jusqu’à 1958, la loi votée par le Parlement en tant qu’expression de la volonté générale était réputée  » infaillible « . Le contrôle de la constitutionnalité des lois en France a mis fin à cette infaillibilité, sans cependant altérer la doctrine de la primauté de la volonté générale, c’est à dire du politique. Ce contrôle vise à assurer le respect d’une autre volonté générale exprimée, non par le législateur, mais par le pouvoir constituant. A travers la Constitution, le peuple souverain s’est donné des règles du jeu que le Conseil constitutionnel a pour mission de faire respecter. C’est à la lumière de ces considérations qu’il faut, me semble-t-il, interpréter le sens du contrôle de la constitutionnalité des lois « à la française ». La garantie de l’Etat de droit en France est étroitement liée au respect de la souveraineté du peuple. C’est ce qu’exprime le Conseil constitutionnel lorsque, par exemple, il relève dans une décision de 1991 que  » le pouvoir constituant est souverain  » et  » qu’il lui est donc loisible d’abroger, de modifier ou de compléter des dispositions de valeur constitutionnelle… « . L’approche semble différente dans les autres pays dotés d’une cour constitutionnelle. Prenons l’exemple de l’Allemagne ou encore de l’Afrique du Sud, dont la toute récente cour constitutionnelle est particulièrement active. Certes dans ces deux pays, la Constitution se définit comme la loi fondamentale adoptée par et pour le peuple souverain. Mais l’idée de base du contrôle de constitutionnalité est de garantir aux citoyens la protection de leurs droits fondamentaux. D’où, dans la Constitution allemande, la prohibition de toute révision des principales dispositions constitutionnelles sur les droits fondamentaux. La Cour Constitutionnelle d’Afrique du Sud n’hésite pas quant à elle à évoquer, à propos des droits et libertés établis par la Constitution,  » les valeurs qui doivent guider le peuple « . En France, c’est la notion de hiérarchie des normes qui prévaut, la volonté générale du législateur étant tenue de céder devant la volonté générale supérieure du constituant.

Le Débat. – Les circonstances sont pour beaucoup dans la spécificité de l’approche française.

N. L. – En effet. Comme son nom l’indique, le Conseil constitutionnel n’a pas été conçu pour être une cour. Le général De Gaulle, mais aussi René Cassin l’un des inspirateurs de la Constitution de 1958, étaient opposés à la création d’une cour constitutionnelle en France. De Gaulle estimait qu’en France,  » La cour suprême, c’est le peuple « . Le Conseil constitutionnel a donc été institué comme outil du  » parlementarisme rationalisé « . Il devait veiller à ce que le Parlement ne déborde pas du champ de compétence que lui assigne la Constitution de 1958 en empiétant sur les attributions de l’Exécutif. Sous la Ve République, l’Exécutif a en effet un rôle prédominant dans l’élaboration et l’adoption de la loi. Dans leur grande majorité , les lois sont issues de projets gouvernementaux et le gouvernement dispose des armes de procédure nécessaires pour faire voter ces projets. Le Conseil Constitutionnel avait pour vocation unique de préserver ce nouvel équilibre des pouvoirs entre le Législatif et l’Exécutif. C’est ainsi qu’il lui incombe de vérifier automatiquement le règlement intérieur de l’une ou l’autre assemblée parlementaire, de manière à éviter que des modifications apportées à ce texte ne remettent en cause la prééminence de l’Exécutif. Dès 1959, le Conseil a ainsi censuré une disposition du règlement de l’Assemblée Nationale apparemment bénigne sur l’organisation éventuelle d’un vote en fin de débat sur une question orale, jugeant qu’elle dotait l’Assemblée d’un moyen de contrôle de l’activité gouvernementale non prévu par la Constitution. Gardien de l’orthodoxie de la procédure parlementaire, le Conseil était également chargé d’assurer que le Parlement reste dans les limites de l’article 34 de la Constitution qui énumère les domaines où il est fondé à intervenir. Depuis une décision de 1982, le Conseil ne procède pratiquement plus à cette vérification, bien que le principe d’un tel contrôle demeure. D’ailleurs, le contrôle de la conformité à la Constitution des règlements des assemblées n’occupe plus lui-même aujourd’hui qu’une part également très limitée des activités juridictionnelles du Conseil.

Ces activités ont en effet considérablement évolué. Je reste toujours aussi étonnée de la rapidité avec laquelle a joué la dynamique institutionnelle. Le Conseil est en effet devenu de lui-même une cour constitutionnelle, ce qui rend le débat sur sa qualification – juridictionnelle ou non – sans objet. Quand et comment s’est opérée cette métamorphose ? Le tournant est connu. Il date très exactement de la décision du 16 juillet 1971 sur la liberté d’association faisant suite à un recours du président du Sénat contre une loi modifiant le régime juridique des associations. Cette décision a transformé le rôle du Conseil. Garant de la répartition des compétences entre le Législatif et l’Exécutif, le Conseil a en effet étendu sa mission à celle de garant des droits fondamentaux. Il a de façon prétorienne décidé d’appliquer, non seulement la Constitution de 1958 elle-même qui précise essentiellement l’organisation des pouvoirs publics, mais aussi la Déclaration de 1789 et le préambule de 1946, qui établissent les droits et les libertés garantis en France. C’est maintenant sur ce  » bloc de constitutionnalité « , suivant l’expression du Doyen Favoreu, que le Conseil construit sa jurisprudence. Le Conseil Constitutionnel n’est pas la seule juridiction à s’être ainsi  » autoproclamée  » cour constitutionnelle. La Cour Suprême des Etats Unis, s’est elle aussi de sa propre initiative déclarée compétente pour contrôler la constitutionnalité des lois, à l’occasion de son fameux arrêt  » Marbury versus Madison  » de 1803. La Cour Constitutionnelle italienne a fait de même, dès son premier jugement rendu en 1956. Elle s’est reconnue compétente pour appliquer l’ensemble des dispositions de la Constitution en contredisant alors la jurisprudence de la Cour de cassation suivant laquelle les articles de la Constitution relatifs aux libertés étaient seulement « programmatiques » et ne créaient pas de droits dont puissent se prévaloir directement les citoyens. Dernier exemple : celui de la Cour Suprême israélienne qui, en l’absence de Constitution écrite, a décidé en 1995 que deux lois – sur la dignité humaine et sur les libertés – avaient valeur de lois fondamentales s’imposant au législateur.

Ce qui peut surprendre, compte tenu notamment de notre tradition qui n’accorde pas au juge la place qu’il occupe dans d’autres pays, c’est l’audace inégalée dont a fait preuve le Conseil constitutionnel pour étendre son contrôle. Comment expliquer la décision de 1971 ? Le contexte a sans doute joué un rôle important : notons que la décision intervient quelques mois après la mort du général De Gaulle. Par ailleurs, la loi annulée par le Conseil était symboliquement très marquée par les événements de mai 68, en même temps qu’elle portait sur un domaine très sensible pour un large courant de l’opinion française, la liberté d’association. En deux mots, dans le cadre du maintien de l’ordre face à ce qu’il considérait être les menées subversives des groupes gauchistes et de leurs alliés intellectuels, le gouvernement de l’époque tentait d’établir un contrôle préalable des associations, et avait donc fait adopter une législation en ce sens. La décision du Conseil s’articule en deux temps. D’une part, elle consacre la liberté d’association en tant que principe constitutionnel ; d’autre part, elle considère qu’en instaurant un contrôle préalable des associations, la loi a violé ce principe.

Ce jugement a fait faire en une fois plusieurs pas décisifs à la jurisprudence. Tout d’abord, il est incontestable que la décision de 1971 est véritablement fondatrice du contrôle de constitutionnalité des lois.  » La loi est l’expression de la volonté générale, sous réserve du respect de la Constitution  » soulignera plus tard le Conseil Constitutionnel dans une autre décision. La décision de 1971 révèle ensuite le caractère créatif du contentieux constitutionnel. Le Conseil constitutionnel a dégagé le principe de la liberté d’association alors que celle-ci n’est pas même mentionnée dans la Constitution. C’est parce que cette liberté avait bénéficié sans discontinuité d’une consécration législative sous toutes les Républiques antérieures à la Quatrième République, qu’il a estimé qu’elle représentait l’un des  » principes fondamentaux reconnus par les lois de la République  » au sens du préambule de la Constitution de 1946. C’est donc de lui-même que le Conseil a fixé les critères de définition de cette catégorie de principes.

La seconde étape dans la transformation du Conseil a été franchie lors de la révision constitutionnelle de 1974 ouvrant le droit de recours aux parlementaires. Les chiffres sont éloquents. Rappelons nous que de 1959 à 1974, le Conseil n’a pas examiné plus de dix lois suivant la procédure du contrôle a priori. Tandis que ce contrôle donne lieu aujourd’hui à une vingtaine de décisions annuelles. La réforme de 1974 a constitué une seconde naissance ; pourtant sa portée est ambiguë car elle enferme le Conseil dans sa particularité française. Si le constituant à l’époque avait fait du Conseil une cour  » comme les autres  » dont l’accès par exemple est ouvert aux citoyens à travers l’exception d’inconstitutionnalité – probablement cette étape était-elle plus facile alors à franchir – on aurait pu parer à la fragilité d’un système qui met face à face une cour constitutionnelle et le pouvoir politique. Etre appelé à jouer de facto un rôle d’arbitre entre la majorité et l’opposition est une position qui n’est pas toujours très confortable pour un juge.

Le Débat. – En pratique, comment se passe le travail du conseil ?

N. L. – Permettez-moi deux observations liminaires. Premièrement, en dépit de la particularité du système français, il n’y a pas grande différence entre les modes de raisonnement et les techniques d’interprétation utilisés par le Conseil constitutionnel et ses homologues à l’ étranger. Deuxièmement, en revanche, c’est au niveau des méthodes de travail, en France et à l’étranger, que se manifeste les différences les plus sensibles ; l’une de ces différences résidant dans le secret qui entoure les travaux du Conseil constitutionnel.

J’évoquerais ici les méthodes du Conseil telles que je les ai personnellement éprouvées, notamment comme rapporteur d’un texte, au cours des deux phases principales que sont l’instruction des recours, d’une part, et le délibéré en séance plénière, d’autre part. Héritage de nos traditions, c’est au président du Conseil Constitutionnel qu’incombe l’attribution de chaque dossier ; dans certaines autres cours, les dossiers sont attribués aux juges sur une base chronologique, voire par tirage au sort. En principe les membres du Conseil n’ont pas de spécialité. Seuls les recours contre les lois de finances dont la complexité est sans pareille sont en général traité par le même rapporteur régulièrement désigné à cet effet. Par deux fois, à ma connaissance, le président du Conseil a exceptionnellement rapporté lui-même un dossier. Je ne puis vous en préciser la nature, car le nom du rapporteur de chaque dossier reste secret. Le rapporteur est assisté du service juridique du Conseil dont la compétence hors pair pallie le caractère peu étoffé. Ce service est dirigé par le secrétaire général du Conseil lui-même juriste de toute première catégorie, issu en général de la maison voisine qu’est le Conseil d’Etat. Quels que soient les inconvénients attachés au système qui prévaut à l’étranger consistant à affecter des assistants ou des  » clerks  » personnellement à chaque juge, cette dernière formule me paraît devoir s’imposer à terme en parallèle du service juridique, en raison de la charge croissante de travail du Conseil constitutionnel. Quel est ce travail ? Au niveau de l’instruction, il consiste d’abord pour le juge désigné comme rapporteur à étudier les mémoires écrits (députés et/ou sénateurs, en général), tout en se référant aux débats parlementaires publiés au Journal Officiel qui éclairent la portée de la loi et le sens des controverses auxquelles elle donne lieu. Puis le rapporteur organise une réunion d’information avec les représentants du secrétariat général du gouvernement et des ministères concernés. Dans notre pays en effet, c’est le secrétariat général du gouvernement qui, au nom de ce dernier, est chargé de défendre la loi. Cela illustre, par parenthèse, la prédominance de l’Exécutif dans la législation. J’ai longtemps pensé que des parlementaires requérants manifesteraient le désir d’ être associés à la procédure ; mais aucun d’entre eux ne l’a jamais à ma connaissance demandé. A la suite de la réunion avec le secrétariat général du gouvernement, qui est un temps fort de l’instruction, le Gouvernement transmet au Conseil son mémoire en défense, lequel est communiqué aux requérants qui peuvent répondre. Et ainsi s’échangent, par écrit seulement, les arguments des uns et des autres. Ce contradictoire s’est considérablement développé devant le Conseil Constitutionnel. Il s’est même enrichi. Outre les mémoires des  » plaignants  » auteurs du recours et ceux du secrétariat général du gouvernement qui intervient en défense, le Conseil reçoit de plus en plus souvent des contributions émanant de groupes d’intérêt sous la forme notamment de consultations demandées à d’éminents représentants de la doctrine. Cette pratique, qui se généralise, reflète les enjeux économiques et financiers de législations inscrites dans une logique de marché ou qui, au contraire, la contredisent. Telle industrie pharmaceutique, par exemple, conteste la constitutionnalité d’un prélèvement imposé sur le chiffre d’affaires ou les bénéfices des entreprises du secteur, à titre de contribution au financement de la sécurité sociale. Tel opérateur dans le secteur des télécommunications met en cause le caractère excessif du montant des licences de téléphonie mobile au regard du principe d’égalité. Les exemples pourraient être multipliés. Dans une société ouverte comme l’est la nôtre, dans laquelle l’État n’est plus l’acteur principal d’un marché dont la dimension est européenne, voire mondiale, la loi touche à toutes sortes d’intérêts qu’il faut concilier avec l’intérêt général. D’où l’importance pour le juge d’aller quérir l’information là où elle se trouve pour être en mesure d’apprécier le contexte dans lequel se situe la loi. Il m’est arrivé, comme à mes collègues, d’auditionner des experts, professeurs de droit notamment, de même que des représentants professionnels, associatifs ou syndicaux. L’absence de formalisme de la procédure d’instruction devant le Conseil Constitutionnel autorise une grande liberté dont ne bénéficient pas les juges des cours étrangères. D’autant que les auditions qui ont lieu dans ces cours devant la formation collégiale et en audience publique – entendre par exemple des amicus curiae – se pratique au Conseil dans le secret du Palais Royal.

Une fois la phase d’instruction terminée – elle est courte, puisque le Conseil n’a qu’un mois pour statuer – le rapporteur arrête son projet de décision. La procédure est calquée sur celle du Conseil d’État en ce sens que le projet de décision est rédigé à l’avance. Dans ces conditions, la séance consiste, après un débat général, à amender, éventuellement mot par mot, par des votes à la majorité (avec voix prépondérante du président, en cas de partage) le projet présenté par le rapporteur. Les séances ont représenté pour le juge constitutionnel que j’étais les moments les plus gratifiants. C’est au cours de la séance que s’élabore collégialement la décision qui fera jurisprudence. De plus, les débats y sont toujours animés et la liberté d’expression est totale. Ces débats sont d’autant plus riches que la composition du Conseil est très pluraliste. Partout, les nominations de juges constitutionnels sont comme en France le fait d’autorités politiques. Mais le choix se porte à l’étranger sur des juristes qui appartiennent à un milieu plus homogène de professionnels, professeurs, magistrats ou avocats. Chez nous, le spectre est plus vaste. Aussi Conseil rassemble-t-il des personnalités dont l’expérience professionnelle, voire politique, est particulièrement variée et qui sont soucieuses de faire valoir leurs positions et la spécificité de leur approche.

C’est au cours de la séance que s’opère une étonnante alchimie qui à partir de positions contrastées, rapproche les points de vue au fur et à mesure de la discussion. La séance est en effet un moment important d’écoute et d’échanges, très argumentés. Résultat : Alors que des divergences ont pu se faire jour lors des votes sur différents points d’un projet, in fine le vote sur l’ensemble de la décision est assez souvent unanime. La solution n’est pas acquise d’avance. Il arrive que le rapporteur se rallie lui-même à une solution distincte de celle qu’il avait envisagée. Cela n’est nullement surprenant car une inconstitutionnalité est rarement absolument évidente. Aharon Barak, actuel président de la Cour Suprême israélienne estime, dans le livre qu’il a écrit à propos de la fonction de juge constitutionnel, qu’il n’y a jamais une seule et unique solution juridiquement valable. J’ai éprouvé le même sentiment. Malgré cela, en raison sans doute du caractère très collégial de la prise de décision, chaque juge se trouve conduit à adhérer aux décisions de sa cour, même celles qu’il n’a pas approuvées. Le reproche est de temps en temps adressé au Conseil (plus encore qu’à d’autres cours), de laisser transparaître dans ses jugements certaines options politiques. Plus précisément, j’ai entendu évoqué le fait que tel membre  » de droite  » se serait rallié à la majorité de gauche du Conseil constitutionnel ou plus récemment que tel membre  » de gauche  » du Conseil aurait commis l’incongruité de voter avec « la droite ». Ce type d’allégation est absurde. A quoi servirait une cour constitutionnelle qui reproduirait des schémas politiques ? Imposer à des juges constitutionnels d’apprécier la constitutionnalité d’une loi en votant pour ou contre celle-ci en fonction de l’appartenance politique de leur autorité de nomination serait la négation de la fonction.

L’indépendance, comme l’honnêteté intellectuelle, est une condition de la légitimité morale de la fonction. C’est une exigence qu’il faut cultiver en permanence. Sans avoir établi de statistiques, je peux indiquer qu’il m’est arrivé souvent de me prononcer dans un sens différent de ce que j’aurais fait si j’avais été parlementaire, abstraction faite de la discipline de parti.

Le Débat. – Mais au-delà de cette légitimité morale, à partir de quoi le Conseil construit-il ses décisions en droit ?

N. L. – Le socle de ces décisions est le  » bloc de constitutionnalité « , lequel comprend, on l’a vu, la Constitution de 1958 elle-même, la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 d’inspiration libérale et le préambule de la Constitution de 1946 qui définit les droits économiques et sociaux. Ces textes sont plus ou moins anciens et donc plus ou moins adaptés aux défis actuels. Ceci n’empêche pas le Conseil constitutionnel d’en tirer les principes  » nécessaires à notre temps  » pour reprendre la formule du préambule de 1946. Par exemple, dans sa décision de 1994 sur les lois de bioéthique, le Conseil a dégagé le principe de la dignité de la personne humaine à partir d’une simple phrase du préambule de 1946. Or cette phrase ne parle pas de la dignité qu’elle suggère seulement en évoquant – c’était après la guerre –  » les régimes qui ont tenté d’asservir et de dégrader la personne humaine… « . Identifier ainsi les normes de référence applicables correspond à la première étape du raisonnement du juge constitutionnel français. Ensuite, il s’attache à confronter les dispositions de la loi à ces normes constitutionnelles.

Fonder une décision en droit répond à trois impératifs.. La première obligation que s’assigne le juge constitutionnel qu’il soit d’ailleurs français ou non, est de se reporter à sa jurisprudence, c’est à dire aux précédents. Dans l’intitulé d’une chronique publiée il y a dix ans, Bruno Genevois, ancien secrétaire général du Conseil, se demandait :  » La jurisprudence du Conseil constitutionnel est-elle imprévisible ? « . La réponse est nuancée. D’un côté, la décision finale n’est pas donnée d’avance. En particulier, le choix entre la censure et la réserve d’interprétation dite neutralisante reste dans la majorité des cas toujours ouvert. D’un autre côté, les concepts et les modes de raisonnement sur lesquels s’appuie la jurisprudence sont la plupart du temps les mêmes. Je ne suis pas loin de voir dans le  » culte du précédent  » un impératif kantien pour le juge constitutionnel. Le respect du précédent est une garantie pour le législateur dont les actes sont contrôlés, une sécurité pour les citoyens dont les droits fondamentaux sont protégés et un facteur de légitimité pour le juge mis ainsi à l’abri du reproche d’arbitraire . Les revirements de jurisprudence ne sont bien sûr pas interdits et même parfois souhaitables, à mes yeux ; mais ils sont peu nombreux. Ils interviennent en pratique moins souvent sur le fond qu’en matière de procédure. Un exemple récent en témoigne. En 1999, le Conseil est revenu sur sa jurisprudence pour limiter la possibilité d’amender un texte de loi adopté au Parlement en commission mixte paritaire afin d’empêcher le gouvernement de remettre en cause l’accord intervenu entre les assemblées. J’ajoute que le Conseil constitutionnel procède rarement par ruptures. Il infléchit plutôt sa jurisprudence.

La deuxième règle d’or est plus spécifique à la France et à un moindre degré à l’Italie. Elle est que le juge doit s’abstenir de créer du droit. La conception du rôle du juge n’est plus tout à fait celle qui prévalait du temps de Montesquieu, pour qui que le juge était la  » bouche de la loi « . Pour autant le juge français est l’un des rares à ne pouvoir avouer qu’appliquer la loi, c’est l’interpréter et donc contribuer à créer la norme. Pour ce qui est du Conseil constitutionnel, cela se traduit par l’affirmation d’un respect scrupuleux des sources écrites de la Constitution. Et ce, même si, en se fondant sur ces dispositions écrites, le juge dispose en fait d’une grande latitude pour faire émerger de nouveaux principes, (la liberté contractuelle ou le droit à un recours juridictionnel effectif pour citer deux exemples récents).

Le troisième impératif est commun à toutes les cours constitutionnelles. C’est ce que l’on désigne habituellement comme le « self restraint » que l’on peut traduire par le mot « autolimitation ». Le juge constitutionnel apprécie en droit les lois, et n’est en effet pas habilité à porter sur elles un jugement en opportunité politique. En rappelant dans certaines décisions qu’il n’a pas  » un pouvoir de décision et d’appréciation de même nature que celui du Parlement « , le Conseil ne cherche pas seulement à se protéger. Il entend se positionner en juge alors même que le contrôle de constitutionnalité peut l’amener à interférer dans l’action gouvernementale. Ainsi, lorsqu’il procède à un  » test de proportionnalité  » entre les mesures prévues par la loi et les objectifs poursuivis par le législateur, le Conseil constitutionnel mentionne-t-il qu’il  » ne saurait rechercher si les objectifs que s’est assignés le législateur auraient pu être atteints par d’autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées « . D’autres cours, comme la Cour suprême du Canada, sont bien plus directives. Le Conseil constitutionnel s’abstient en revanche d’indiquer au législateur les moyens de remédier à une inconstitutionnalité. Est-ce pour atténuer la brutalité d’un contrôle de constitutionnalité exercée  » à chaud  » ?

Le Débat. – Vous avez souligné à plusieurs reprises l’évolution du contentieux soumis au Conseil constitutionnel. Pourriez-vous préciser les contours de cette évolution de la jurisprudence ?

N. L. – Au cours des neuf années de mon mandat, entre 1992 et 2001, plusieurs facteurs semblent avoir influencé cette évolution : le contexte politique lié aux changements de majorités; mais surtout l’infléchissement du rôle de l’État et donc de la loi ; les transformations dans le paysage international ; enfin les renouvellements dans la composition du Conseil lui-même. Force est de constater que les problèmes sur lesquels le Conseil a du se pencher n’ont plus été les mêmes à quelques années d’intervalle. Au début, les recours qui émanaient alors de l’opposition de gauche, étaient dirigés principalement contre des lois à tendance sécuritaire : contrôles d’identité, maîtrise de l’immigration, garde à vue des mineurs, restriction des conditions d’accès à la nationalité française , par exemple. Les censures du Conseil consistaient alors à limiter les restrictions pesant sur les libertés. Les décisions étaient parfois vivement critiquées, mais elles s’inscrivaient dans le droit fil de ce qu’on attend d’une Cour constitutionnelle chargée de protéger les droits fondamentaux. La décision du 13 août 1993 sur l’immigration est célèbre parce qu’elle a provoqué une crise politique à cause de son interprétation libérale du droit d’asile. Mais cette décision est à mon avis surtout marquante en ce qu’elle a créé un véritable droit constitutionnel des libertés publiques pour les étrangers, alors que la Constitution ne garantit expressément que les  » libertés fondamentales des citoyens « . A partir de 1997, la matière des lois soumises au Conseil a changé. Leur caractère économique, fiscal ou social rend la tâche du Conseil plus compliquée. D’une part, et notamment dans le cadre du contrôle a priori, les subtilités de la législation sociale ou fiscale en France ne facilitent guère leur compréhension par le juge même s’il prend soin de consulter des experts chevronnés D’autre part et surtout, une censure, peut sembler retirer des droits sociaux alors que ce n’est ni l’intention du Conseil, ni la réalité de la décision. Je songe par exemple aux décisions en matière de réquisition de logements pour les sans abri ou d’exonération fiscale pour les plus démunis, qui ont pu s’avérer moins facilement compréhensibles par le public par rapport à la vocation d’une cour constitutionnelle.

La jurisprudence du Conseil a elle-même sensiblement évolué. Sans doute tient-elle compte de la libéralisation de l’économie. Elle fait valoir en tous les cas des principes qui imposent à l’Etat de nouvelles règles de comportement. Le principe constitutionnel d’intelligibilité de la loi en particulier, inspiré du droit allemand et du droit communautaire, repose sur l’idée que les acteurs de la société doivent pouvoir se déterminer par rapport aux droits et obligations découlant de la législation. Pour que ce droit à l’autodétermination puisse s’exercer, encore faut-il que l’Etat fixe des règles du jeu claires et que la loi soit accessible. Dans le même esprit, le Conseil constitutionnel a reconnu récemment la valeur constitutionnelle de la liberté contractuelle. C’est une nouveauté. Désormais, le juge français a les mêmes outils conceptuels que les autres juges constitutionnels. La liberté contractuelle est par exemple l’un des quatre grands piliers du droit constitutionnel américain, à côté de l’equal protection (principe d’égalité), le due process of law (ingérence limitée de l’Etat dans le domaine des droits et libertés des citoyens), et de la reasonableness (destinée à éviter l’arbitraire). Affirmée dans son principe par le Conseil Constitutionnel en 1998, dans la décision sur la loi Aubry I, la liberté contractuelle a été dans la loi Aubry II le fondement de l’annulation de dispositions qui remettaient en cause des conventions sur la réduction du temps de travail conclues sous l’empire de la loi précédente. Le Conseil a ainsi fait primer la négociation sur la loi. Autre signe d’une sensibilisation accrue aux nécessités économiques, le Conseil a renforcé la portée de la liberté d’entreprendre en tant que liberté constitutionnellement protégée. Il ne se contente plus de s’assurer que la loi n’a pas pour effet de la  » dénaturer « , c’est à dire de l’anéantir ; il veille à présent à ce que la liberté d’entreprendre ne fasse pas l’objet d’atteintes excessives. Cette jurisprudence tient compte de la nouvelle donne d’une société ouverte à la concurrence, dont les acteurs sont plus autonomes et où il revient en premier lieu au droit d’apporter une forme de stabilité à l’organisation des rapports que peuvent librement entretenir ces acteurs entre eux, et avec l’Etat.

Parallèlement, le Conseil se montre plus rigoureux en ce qui concerne la gestion de l’État. Certes l’intérêt général incarné par l’Etat induit des prérogatives de puissance publique, mais sans que cela justifie des privilèges exorbitants, en d’autres termes disproportionnés par rapport aux missions conférées à l’Etat. Telle est l’idée qui sous-tend l’exigence de sincérité budgétaire. En consacrant ce principe constitutionnel, le Conseil a aussi cherché à renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement, en tant que représentation élue de la Nation. L’article 15 de la Déclaration de 1789 ne précise-t-il pas que  » la société a droit de demander compte à tout agent public de son administration  » ? Dans la même façon, le Conseil s’en est pris à la pratique bien française des  » validations législatives « . Celles-ci étaient à l’origine destinées à permettre de valider des opérations de concours dans la fonction publique pour éviter de porter préjudice aux candidats déjà nommés. Mais elles servent de plus en plus à légaliser rétroactivement des dispositions dont l’application risque de faire condamner en justice l’Etat pour le contraindre à verser des sommes dues ou à rembourser des sommes indûment perçues. Depuis 1995, le seul intérêt de ménager les deniers de l’État ne justifie plus que la loi interfère ainsi dans le déroulement de procédures juridictionnelles en cours.

On peut rattacher au même souci de recentrage du rôle de l’Etat une plus grande ouverture aux aspirations décentralisatrices. A ce sujet, la décision de 1991 sur le statut de la Corse, dont on a surtout retenu la censure de la notion de  » peuple corse comme composante du peuple français « , donne souvent lieu à une interprétation inexacte. Cette décision réaffirme l’indivisibilité de la République et pour les mêmes motifs que ceux fondant la décision de 1999 sur la Charte des langues régionales du Conseil de l’Europe, elle regarde comme incompatible avec nos fondements constitutionnels, toute organisation communautaire accordant des droits propres à des groupes d’appartenance ethnique ou linguistique. Pour autant, la décision de 1991 sur la Corse renforce la signification de l’autonomie locale. En admettant la particularité de la collectivité de Corse qui est sans équivalent sur le plan national, elle ouvre la voie à la diversité des modes de gestion territoriale en renonçant à l’idée que l’unité de la République impliquerait une uniformité administrative. La portée du principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales établi par la Constitution se trouve encore élargie de par l’incorporation récente de la notion d’autonomie fiscale. Cette notion, validée au niveau constitutionnel par une décision rendue en l’an 2000, interdit désormais au législateur de diminuer la part des ressources propres – notamment fiscales- des collectivités locales dans leurs recettes au point de porter atteinte à leur libre administration.

Dans un autre ordre d’idées, le Conseil a traité des questions de responsabilité qui sont au coeur des débats de notre société : notamment dans trois décisions toutes datées de 1999, il a précisé la procédure de mise en jeu éventuelle de la responsabilité pénale du chef de l’Etat – devant la Haute Cour de Justice- , les conditions générales de la responsabilité pénale – en posant en principe que  » nul n’est responsable que de son propre fait  » -, érigé en principe constitutionnel le droit à réparation des dommages dans le cadre de la responsabilité civile.

Le Débat. – Compte tenu de ces évolutions importantes, quel vous semble pouvoir être l’avenir du Conseil constitutionnel ? À l’heure de la banalisation du principe des cours constitutionnelles, sa particularité historique vous paraît-elle destinée à durer ?

N. L. – Depuis son installation en 1959, le Conseil a constamment évolué et il continuera de le faire. Il y a l’étape majeure de 1971-1974. Puis sur l’initiative du Président Daniel Mayer en 1986, il est décidé de publier les recours des requérants au Journal Officiel en même temps que la décision du Conseil. La publicité de la procédure est parachevée en 1994 lorsque sur demande du Président Robert Badinter, il est fait de même des mémoires en défense de la loi par le gouvernement. Cette publicité donnée aux mémoires des parties constitue un progrès important. Elle atténue, certes après coup, mais elle atténue tout de même, le secret des débats devant le juge constitutionnel français. C’est sous l’impulsion du président Roland Dumas que le Conseil décide en 1995 de mentionner dans chacune de ses décisions les noms de ses membres ayant siégé et délibéré, ce qui est un signe de judiciarisation. Dans la même direction, le président Yves Guéna fait créer pour suivre la procédure du contentieux constitutionnel et non pas seulement électoral, la fonction de greffier assuré par un fonctionnaire de haut niveau attaché au Conseil. La judiciarisation de la procédure n’est pas prête de s’arrêter car elle répond à une tendance naturelle de l’institution. Le Conseil n’a pas adopté de règlement intérieur de procédure en matière de contrôle de constitutionnalité des lois, comme l’y invite l’ordonnance organique le concernant. La question n’en a pas moins été discutée. Le Conseil constitutionnel, outre la modernisation de ses procédures, a étendu certaines de ses compétences, ce qui est encore plus notable. La décision de 1971 sur la liberté d’association par laquelle le Conseil s’estime habilité à appliquer l’ensemble des normes contenues dans  » le bloc de constitutionnalité « , est l’événement le plus spectaculaire dans la vie de l’institution. Il y a eu cependant d’autres avancées ; notamment celle permettant dorénavant au Conseil de contrôler des lois déjà promulguées. En principe, une loi entrée en vigueur devient, on l’a vu, inattaquable quant à sa constitutionnalité. C’est une faille de notre procédure : elle confère une immunité constitutionnelle ad vitam aeternam aux lois non déférées au Conseil et même aux dispositions d’une loi déférée qui n’ont pas été critiquées et dont le Conseil n’a pas cru bon d’examiner la conformité à la Constitution., Cette immunité est maintenant atténuée, mais légèrement. Depuis une décision de 1985 sur la Nouvelle Calédonie, le Conseil se donne la possibilité d’apprécier la constitutionnalité d’une loi en vigueur dans le cas où une loi soumise à son examen  » la modifie, la complète ou affecte son domaine « . L’application extensive de cette jurisprudence ferait glisser le système vers le contrôle a posteriori. Aussi par prudence – et par crainte aussi peut-être d’être débordé – le Conseil n’y recourt-il que parcimonieusement. Jusqu’ici cette jurisprudence n’a été en effet appliquée positivement qu’une seule fois, en 1995, pour annuler un dispositif de sanction automatique (il s’agissait de la peine de la déchéance des droits civiques et civils, entraînée de plein droit par toute condamnation pour faillite).

Cela dit, de telles évolutions du Conseil pourront-elles continuer à se faire de l’intérieur, par la pratique et la jurisprudence ? Le monde dans lequel nous vivons est celui du changement. La communication et l’information en sont les vecteurs indispensables. De plus, même une institution publique n’a pas seulement une légitimité provenant de son statut, fût-il constitutionnel. Cette légitimité dépend aussi de la fonction sociale qu’elle remplit et du regard des autres. L’époque actuelle est ainsi propice à la réflexion sur ce qu’est et doit être la place du Conseil constitutionnel, au sein des institutions de la République, et comme juridiction.

Premier sujet de réflexion : les rapports entre le Conseil et les citoyens, qui touchent aux modalités de la mission impartie au Conseil de protection des droits fondamentaux. Ce rôle peut-il s’accommoder de l’éloignement de la société qu’induit la procédure du contrôle abstrait de la loi tel que pratiqué dans notre pays ? L’ouverture de l’accès du Conseil aux citoyens à travers le filtre étroit de l’exception d’inconstitutionnalité est une solution qui a été sérieusement envisagée. Un tel mécanisme, dans le cadre communautaire, permet un dialogue fructueux entre les juges judiciaires et administratifs français et les juges à Luxembourg. L’exception d’inconstitutionnalité en France permettrait pareil dialogue entre le Conseil et les autres juridictions nationales. Ne revenons pas sur les débats qui ont eu lieu voici une dizaine d’années au Parlement à l’occasion de la réforme constitutionnelle proposée sous l’impulsion du président Robert Badinter et refusée par le Sénat. Cette réforme tendait à instaurer un contrôle a posteriori de la loi par voie d’exception ; elle reste d’actualité. Quant au contrôle a priori, dont l’intérêt propre n’est pas contestable, la vertu qui est censée être la sienne de favoriser, dès le stade des débats parlementaires, la prévention des inconstitutionnalités, n’est plus aussi probante. La complexité croissante du droit rend en effet aléatoire toute prédiction sur la constitutionnalité de telle ou telle disposition en discussion.

Le deuxième thème qui, à mon avis, doit retenir l’attention porte sur la présentation des décisions du Conseil constitutionnel. Leur rédaction influence la façon dont elles sont reçues par la classe politique et par les médias. Je persiste à penser qu’il n’est pas vain de chercher à mieux faire comprendre au public la mission d’une institution comme le Conseil, et partant la nature de ses décisions. Or la difficulté provient du caractère abstrait de celles-ci alors que les jugements rendus par les autres cours dans le cadre du contrôle a posteriori sont bien plus narratifs puisqu’ils concernent des situations humaines concrètes. Je ne l’ai jamais caché. Je suis favorable à la pratique des opinions dissidentes ou concurrentes que l’on peut du reste transposer au Conseil constitutionnel dans le contexte actuel du contrôle a priori. Cette pratique offre aux juges qui le souhaitent la possibilité de faire valoir leur approche et leur raisonnement, en annexant à la décision leur propre argumentaire. Le droit n’est en effet jamais ni blanc ni noir ; il est le fruit d’un arbitrage dont il peut être utile de mieux faire entrevoir les termes et les enjeux.

Le troisième défi s’adresse au Conseil comme à toutes les cours constitutionnelles en Europe. Il a trait aux rapports entre le droit constitutionnel et le droit international. Le droit international est devenu omniprésent ; le droit communautaire en particulier imprègne de plus en plus les législations nationales ; les cours européennes, que sont la Cour de Justice des Communautés à Luxembourg et la Cour européenne des Droits de l’Homme à Strasbourg, ont une influence directe ou indirecte sur les contentieux nationaux ; enfin, la Charte des droits fondamentaux des citoyens – déclaratoire aujourd’hui, mais probablement obligatoire demain – dote l’Union Européenne d’un corpus constitutionnel appelé à concurrencer le droit interne. Dans un tel contexte qui n’a plus rien à voir avec la situation de l’Europe à ses débuts, éluder, comme le fait le Conseil constitutionnel depuis sa décision de 1975 sur l’interruption volontaire de la grossesse, les problèmes juridiques soulevés par la conciliation du droit interne avec le droit européen, relève de l’équilibrisme. La question n’est pas simple. La situation actuelle est néanmoins par trop confuse. Que constate-t-on ? Premièrement, la Cour de cassation et le Conseil d’Etat viennent d’aborder la question de front, estimant que le respect des engagements internationaux devait être écarté au bénéfice de l’application de la Constitution. Deuxièmement, cette jurisprudence contredit celle de la Cour de justice de Luxembourg en particulier pour qui la primauté du droit communautaire opère même vis à vis de la Constitution. Enfin, bien qu’au coeur du dispositif, le Conseil constitutionnel demeure le seul à se tenir à l’écart du débat sur la hiérarchie entre les normes internes et internationales.

Faire primer la souveraineté nationale sur les engagements internationaux est problématique. Cela fait coexister deux hiérarchies de normes fonctionnant sur la base de principes différents du côté international d’une part, et du côté national, d’autre part. Certes, les systèmes juridiques, à l’image des systèmes politiques, sont multipolaires. Encore faut-il qu’il existe entre eux une certaine cohérence. Et que pour les citoyens, en particulier européens, les règles du jeu entre les différentes expressions de la souveraineté soient clairement posées. Mais ce défi, répétons-le, n’est pas propre à la France ; il concerne tous les Etats de l’Europe.

Je veux simplement souligner qu’en France, plus qu’ailleurs, le juge constitutionnel est proche de l’arène politique dès lors que l’usage du contrôle de constitutionnalité est étroitement lié à la compétition politique. Du fait du système du contrôle a priori, le juge semble, à son corps défendant, faire en quelque sorte office de  » tuteur  » vis à vis du législateur. Tout se passe comme si le Conseil constitutionnel, tout en étant juge, était chargé d’une mission de service public consistant à parfaire les lois soumises à son examen en les débarrassant de leurs dispositions inconstitutionnelles. Le juge français a vraiment un positionnement original.

Le Débat. – À quoi attribuez-vous cette originalité ?

N. L. – Elle s’inscrit en droite ligne de notre culture politique. Le concept majeur de la démocratie, en France, c’est la volonté générale. Jusqu’à 1958, la loi votée par le Parlement en tant qu’expression de la volonté générale était réputée  » infaillible « . Le contrôle de la constitutionnalité des lois en France a mis fin à cette infaillibilité, sans cependant altérer la doctrine de la primauté de la volonté générale, c’est à dire du politique. Ce contrôle vise à assurer le respect d’une autre volonté générale exprimée, non par le législateur, mais par le pouvoir constituant. A travers la Constitution, le peuple souverain s’est donné des règles du jeu que le Conseil constitutionnel a pour mission de faire respecter. C’est à la lumière de ces considérations qu’il faut, me semble-t-il, interpréter le sens du contrôle de la constitutionnalité des lois « à la française ». La garantie de l’Etat de droit en France est étroitement liée au respect de la souveraineté du peuple. C’est ce qu’exprime le Conseil constitutionnel lorsque, par exemple, il relève dans une décision de 1991 que  » le pouvoir constituant est souverain  » et  » qu’il lui est donc loisible d’abroger, de modifier ou de compléter des dispositions de valeur constitutionnelle… « . L’approche semble différente dans les autres pays dotés d’une cour constitutionnelle. Prenons l’exemple de l’Allemagne ou encore de l’Afrique du Sud, dont la toute récente cour constitutionnelle est particulièrement active. Certes dans ces deux pays, la Constitution se définit comme la loi fondamentale adoptée par et pour le peuple souverain. Mais l’idée de base du contrôle de constitutionnalité est de garantir aux citoyens la protection de leurs droits fondamentaux. D’où, dans la Constitution allemande, la prohibition de toute révision des principales dispositions constitutionnelles sur les droits fondamentaux. La Cour Constitutionnelle d’Afrique du Sud n’hésite pas quant à elle à évoquer, à propos des droits et libertés établis par la Constitution,  » les valeurs qui doivent guider le peuple « . En France, c’est la notion de hiérarchie des normes qui prévaut, la volonté générale du législateur étant tenue de céder devant la volonté générale supérieure du constituant.

Le Débat. – Les circonstances sont pour beaucoup dans la spécificité de l’approche française.

N. L. – En effet. Comme son nom l’indique, le Conseil constitutionnel n’a pas été conçu pour être une cour. Le général De Gaulle, mais aussi René Cassin l’un des inspirateurs de la Constitution de 1958, étaient opposés à la création d’une cour constitutionnelle en France. De Gaulle estimait qu’en France,  » La cour suprême, c’est le peuple « . Le Conseil constitutionnel a donc été institué comme outil du  » parlementarisme rationalisé « . Il devait veiller à ce que le Parlement ne déborde pas du champ de compétence que lui assigne la Constitution de 1958 en empiétant sur les attributions de l’Exécutif. Sous la Ve République, l’Exécutif a en effet un rôle prédominant dans l’élaboration et l’adoption de la loi. Dans leur grande majorité , les lois sont issues de projets gouvernementaux et le gouvernement dispose des armes de procédure nécessaires pour faire voter ces projets. Le Conseil Constitutionnel avait pour vocation unique de préserver ce nouvel équilibre des pouvoirs entre le Législatif et l’Exécutif. C’est ainsi qu’il lui incombe de vérifier automatiquement le règlement intérieur de l’une ou l’autre assemblée parlementaire, de manière à éviter que des modifications apportées à ce texte ne remettent en cause la prééminence de l’Exécutif. Dès 1959, le Conseil a ainsi censuré une disposition du règlement de l’Assemblée Nationale apparemment bénigne sur l’organisation éventuelle d’un vote en fin de débat sur une question orale, jugeant qu’elle dotait l’Assemblée d’un moyen de contrôle de l’activité gouvernementale non prévu par la Constitution. Gardien de l’orthodoxie de la procédure parlementaire, le Conseil était également chargé d’assurer que le Parlement reste dans les limites de l’article 34 de la Constitution qui énumère les domaines où il est fondé à intervenir. Depuis une décision de 1982, le Conseil ne procède pratiquement plus à cette vérification, bien que le principe d’un tel contrôle demeure. D’ailleurs, le contrôle de la conformité à la Constitution des règlements des assemblées n’occupe plus lui-même aujourd’hui qu’une part également très limitée des activités juridictionnelles du Conseil.

Ces activités ont en effet considérablement évolué. Je reste toujours aussi étonnée de la rapidité avec laquelle a joué la dynamique institutionnelle. Le Conseil est en effet devenu de lui-même une cour constitutionnelle, ce qui rend le débat sur sa qualification – juridictionnelle ou non – sans objet. Quand et comment s’est opérée cette métamorphose ? Le tournant est connu. Il date très exactement de la décision du 16 juillet 1971 sur la liberté d’association faisant suite à un recours du président du Sénat contre une loi modifiant le régime juridique des associations. Cette décision a transformé le rôle du Conseil. Garant de la répartition des compétences entre le Législatif et l’Exécutif, le Conseil a en effet étendu sa mission à celle de garant des droits fondamentaux. Il a de façon prétorienne décidé d’appliquer, non seulement la Constitution de 1958 elle-même qui précise essentiellement l’organisation des pouvoirs publics, mais aussi la Déclaration de 1789 et le préambule de 1946, qui établissent les droits et les libertés garantis en France. C’est maintenant sur ce  » bloc de constitutionnalité « , suivant l’expression du Doyen Favoreu, que le Conseil construit sa jurisprudence. Le Conseil Constitutionnel n’est pas la seule juridiction à s’être ainsi  » autoproclamée  » cour constitutionnelle. La Cour Suprême des Etats Unis, s’est elle aussi de sa propre initiative déclarée compétente pour contrôler la constitutionnalité des lois, à l’occasion de son fameux arrêt  » Marbury versus Madison  » de 1803. La Cour Constitutionnelle italienne a fait de même, dès son premier jugement rendu en 1956. Elle s’est reconnue compétente pour appliquer l’ensemble des dispositions de la Constitution en contredisant alors la jurisprudence de la Cour de cassation suivant laquelle les articles de la Constitution relatifs aux libertés étaient seulement « programmatiques » et ne créaient pas de droits dont puissent se prévaloir directement les citoyens. Dernier exemple : celui de la Cour Suprême israélienne qui, en l’absence de Constitution écrite, a décidé en 1995 que deux lois – sur la dignité humaine et sur les libertés – avaient valeur de lois fondamentales s’imposant au législateur.

Ce qui peut surprendre, compte tenu notamment de notre tradition qui n’accorde pas au juge la place qu’il occupe dans d’autres pays, c’est l’audace inégalée dont a fait preuve le Conseil constitutionnel pour étendre son contrôle. Comment expliquer la décision de 1971 ? Le contexte a sans doute joué un rôle important : notons que la décision intervient quelques mois après la mort du général De Gaulle. Par ailleurs, la loi annulée par le Conseil était symboliquement très marquée par les événements de mai 68, en même temps qu’elle portait sur un domaine très sensible pour un large courant de l’opinion française, la liberté d’association. En deux mots, dans le cadre du maintien de l’ordre face à ce qu’il considérait être les menées subversives des groupes gauchistes et de leurs alliés intellectuels, le gouvernement de l’époque tentait d’établir un contrôle préalable des associations, et avait donc fait adopter une législation en ce sens. La décision du Conseil s’articule en deux temps. D’une part, elle consacre la liberté d’association en tant que principe constitutionnel ; d’autre part, elle considère qu’en instaurant un contrôle préalable des associations, la loi a violé ce principe.

Liste des membres du Conseil constitutionnel (1995-2010):

– Maurice FAURE (nommé par président  François MITTERRAND,  mars 1989 – mars 1998)

– Jean CABANNES (nommé par Président du Sénat Alain POHER, mars 1989 – mars 1998)

– Jacques ROBERT (nommé par Président de l’Assemblée nationale Laurent FABIUS, mars 1989 – mars 1998)

– Georges ABADIE (nommé par Président de la République François MITTERRAND, mars 1992 – mars 2001)

– Marcel RUDLOFF (nommé par Président du Sénat Alain POHER, mars 1992 – mars 1996)

– Noëlle LENOIR (nommée par Président de l’Assemblée nationale Henri EMMANUELLI, mars 1992 – mars 2001)

– Roland DUMAS (nommé par Président de la République François MITTERRAND, mars 1995 – février 2000, président jusqu’à sa démission le 29 février 2000)

– Etienne DAILLY (nommé par Président du Sénat René MONORY,mars 1995 – décembre 1996)

– Michel AMELLER (nommé par Président de l’Assemblée nationale Philippe SEGUIN, mars 1995 – mars 2004)

 – Alain LANCELOT (nommé par Président du Sénat René MONORY, avril 1996 – mars 2001)

– Yves GUÉNA (nommé par Président du Sénat René MONORY janvier 1997 – mars 2004,

remplace M. Dailly, décédé ; puis Président du 1er mars 2000 (démission de R.Dumas) à 2004)

– Pierre MAZEAUD (nommé par Président de la République Jacques CHIRAC, nommé Président en 2004, mars 1998 – mars 2007)

– Simone VEIL (nommée par Président du Sénat René MONORY, mars 1998 – mars 2007)

– Jean-Claude COLLIARD (nommé par Président de l’Assemblée nationale Laurent FABIUS,

mars 1998 – mars 2007)

– Monique PELLETIER ( Président de la République par Jacques CHIRAC, mars 2000 – mars 2004)

– Olivier DUTHEILLET de LAMOTHE (nommé par  Président de la République Jacques CHIRAC,

 mars 2001 – mars 2010)

– Dominique SCHNAPPER (nommée par Président du Sénat Christian PONCELET, mars 2001 – mars 2010)

 – Pierre JOXE (nommé par Président de l’Assemblée nationale Raymond FORNI, mars 2001 – mars 2010)

– Jean-Louis PEZANT (nommé par Président de l’Assemblée nationale Jean-Louis DEBRÉ, mars 2004 – juillet 2010)

Liste actuelle:

Jean-Louis Debré (président, nommé par président Chirac, 23 février 2007)

Pierre Steinmetz (nommé par président février 2004)

Jacqueline de Guillenchmidt (nommée par président, février 2004)

Renaud Denoix de Saint Marc (nommé par président du Sénat, février 2007)

Guy Canivet (nommé par président de l’Assemblée nationale, février 2007)

Michel Charasse (nommé par président Sarkozy, mars 2010)

Hubert Haenel (nommé par président du Sénat, mars 2010)

Jacques Barrot (nommé par président de l’Assemblée nationale, mars 2010)

Claire Bazy-Malaurie (nommée par président Sarkozy, août 2010)

Valéry Giscard d’Estaing (ancien président)

Jacques Chirac (ancien président)

4 Responses to Présidentielles 2012: La France est-elle encore une démocratie? (What happens to a government by judges when the judges are corrupt?)

  1. jicky dit :

    Quelle Honte!!!
    qu’est ce qui s’oppose aujourd’hui à la reparation du prejudice causé à Cheminade??
    les membres du conseil constitutionnel devraient etre poursuivis pour parjure et falsification.
    quelle honte!!
    quelle honte !!!

    J'aime

    • jcdurbant dit :

      Oui, on est vraiment gouvernés par des ordures …

      Voir la liste que je viens d’ajouter des personnes en question:

      – Maurice FAURE (nommé par président François MITTERRAND, mars 1989 – mars 1998)

      – Jean CABANNES (nommé par Président du Sénat Alain POHER, mars 1989 – mars 1998)

      – Jacques ROBERT (nommé par Président de l’Assemblée nationale Laurent FABIUS, mars 1989 – mars 1998)

      – Georges ABADIE (nommé par Président de la République François MITTERRAND, mars 1992 – mars 2001)

      – Marcel RUDLOFF (nommé par Président du Sénat Alain POHER, mars 1992 – mars 1996)

      – Noëlle LENOIR (nommé par Président de l’Assemblée nationale Henri EMMANUELLI, mars 1992 – mars 2001)

      – Roland DUMAS (nommé par Président de la République François MITTERRAND, mars 1995 – février 2000, président jusqu’à sa démission le 29 février 2000)

      – Etienne DAILLY (nommé par Président du Sénat René MONORY, mars 1995 – décembre 1996)

      – Michel AMELLER (nommé par Président de l’Assemblée nationale Philippe SEGUIN, mars 1995 – mars 2004)

      Voir aussi:

      Le 11 octobre 1995, le Conseil constitutionnel rejette les comptes de campagne de Jacques Cheminade pour l’élection présidentielle de 1995, le privant entièrement du remboursement des frais de campagne. Jacques Cheminade saisit la Cour européenne des droits de l’homme. La Cour rejette à l’unanimité son pourvoi, considérant que « l’éventuelle incidence patrimoniale d’une procédure portant sur les conditions d’exercice d’un droit de caractère politique ne confère pas pour autant à celle-ci une nature “civile” » et que « la décision du Conseil Constitutionnel n’a aucunement privé le requérant de la propriété d’une somme quelconque, mais a seulement entraîné l’obligation pour le requérant de rembourser à l’Etat l’avance d’un million de francs, parce qu’il ne remplissait pas les conditions légales pour pouvoir prétendre au remboursement forfaitaire de ses dépenses de campagne »79. Il fut soupçonné par le Trésor public d’avoir organisé son insolvabilité en ayant hypothéqué son appartement parisien, ainsi qu’une ferme et une part de forêt qu’il possédait dans le Puy-de-Dôme. Son parti, la Fédération pour un nouvelle solidarité est alors renommé en Solidarité et Progrès et domicilié dans les vestiges d’une ancienne usine de Clichy-la-Garenne73. En août 1996, ses biens sont saisis et en 1998 son appartement est placé sous hypothèque légale par les services de l’État ; cette mise sous hypothèque sera renouvelée puis étendue en février 2010[réf. nécessaire]. Pour Jacques Cheminade, cette procédure relève de l’« acharnement »80. Le 31 juillet 2006, un huissier requis par l’État procède à la saisie-attribution du compte bancaire de Jacques Cheminade, destiné à alimenter son compte de campagne pour 2007. Le Trésor public réclame le remboursement des 171 525,46 €, représentant le remboursement de l’avance consentie par l’État en sa faveur (un million de francs, plus des frais antérieurs) au titre de l’élection présidentielle de 1995, suite à l’invalidation des comptes de campagne. Cheminade y voit “le regain d’une campagne d’acharnement en raison de ses prises de position et de sa dénonciation sans ambiguïté d’initiatives visant à démanteler les moyens de l’État-nation France”. Wikipedia

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  2. […] président sortant, il faisait partie du comité politique du candidat Balladur de 1995?), pose la question de l’instance censée fonder et valider le choix le plus fondamental des citoyens que nous […]

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  3. […] qu’en une France où notre propre Conseil constitutionnel vient de révéler son incroyable degré de corruption, nos professeurs de droit n’ont pas de […]

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