Affaires: La République aurait-elle une affinité particulière pour les scandales politico-financiers? (Looking back at democracy’s particular vulnerability to political-financial scandals)

Chacun a parfaitement le droit, et même le devoir démocratique, de dénoncer, ou de défendre, telle ou telle situation de cumul de responsabilités, tel ou tel risque de conflit d’intérêts, tel ou tel motif de confusion des genres. Rien de plus normal, ni de plus sain, que cela : c’est l’essence même du débat politique en démocratie. Mais débattre est une chose, vouloir à tout prix abattre l’adversaire en est une autre. Attaquer ad hominem, harasser sans relâche, dénoncer sans preuves, d’un côté comme de l’autre, ce n’est pas servir le débat, c’est desservir la démocratie, l’affaiblir et finalement l’asservir au nom même des principes que l’on croit si bien défendre. C’est porter atteinte à la dignité de la personne, c’est porter un coup à la politique, à la République. Simone Weil et Michel Rocard

Selon le Conseil de l’Europe, « un conflit d’intérêts naît d’une situation dans laquelle un agent public a un intérêt personnel de nature à influer ou paraître influer sur l’exercice impartial et objectif de ses fonctions officielles. » Tant que le conflit n’est pas avéré, il reste potentiel. En droit français, un conflit  potentiel n’est pas condamnable, seule la décision prise qui conduirait à favoriser un intérêt personnel au détriment de celui de l’organisme est condamnable (« prise illégale d’intérêt »). En revanche, dans de nombreux pays, le simple fait de se trouver en position de conflit peut être sanctionné, soit pénalement, soit administrativement. Tranparency international

Un conflit d’intérêts (…) c’est une situation où un individu qui a des intérêts divergents à défendre se retrouve dans une situation conflictuelle entre ces intérêts, qui nécessite qu’il privilégie l’un plutôt que l’autre. (…) Sans supposer des pratiques condamnables, il y avait pour Eric Woerth, dans cette affaire, la possibilité de deux conflits d’intérêts. Parce qu’il était trésorier de l’UMP tout en étant ministre du budget et parce que sa femme gérait la fortune d’une des principales contribuables du pays. Un homme politique ne doit pas se retrouver dans une situation qui prête à soupçons. (…) C’est une faute politique, mais dont M. Woerth n’a pas l’apanage. (…) M. Woerth est en quelque sorte la victime expiatoire d’un système qui n’arrive pas à se réformer. (…) Il n’y a pas en France beaucoup de règles sur le sujet, parce que le concept lui-même est mal compris ou accepté par la classe politique. C’est un concept d’origine anglo-saxonne. Les Britanniques et les Scandinaves ont l’habitude de rendre officielles, publiques, les situations de conflit d’intérêts (…)

Pendant longtemps, c’étaient les avocats qui briguaient un mandat. Maintenant, ce sont les politiques qui deviennent avocats…

Un autre conflit d’intérêts classique est le « pantouflage », lorsqu’un agent public part dans le privé pour exercer des fonctions dans un domaine où il a exercé des responsabilités, en usant là aussi du pouvoir d’influence acquis. C’est alors un conflit d’intérêts différé.

L’autre chose importante, c’est ce que les Américains appellent les « whistle-blowers », les lanceurs d’alerte. Ce sont des particuliers, les médias, l’opinion publique… Qu’on s’inquiète de ces affaires est le signe de la vitalité d’une démocratie. Il ne faut pas que le système immunitaire s’affaiblisse ! Yves Mény

La République aurait-elle une affinité particulière pour les scandales politico-financiers?

Trafic de décorations, banqueroute de Panama, affaire Stavisky, affaire Henri Rochette, scandale de la Banque industrielle de Chine, affaire Hanau, trafic de vin et marché noir, affaire Félix Gouin, trafic de piastres,  abattoirs de la Villette, scandale de la Garantie foncière, feuille d’impôt Chaban-Delmas, scandale Chalandon, affaire du Carrefour du Développement …

Alors qu’incapables de comprendre au fil des révélations qu’en ces temps de crise les temps ont changé,  l’Elysée et le gouvernement qui avaient pourtant tenté d’en finir avec les fonds secrets s’enfoncent chaque jour un peu plus dans le déni …

Retour, avec le site Hérodote, sur la longue tradition française des scandales politico-financiers, y compris après le retour de la République il y a quelque 140 ans.

Qui, même s’il semble bien peu loquace sur toute une série de scandales qui, à gauche comme à droite et d’Elf  aux frégates de Taiwan, aux  ventes d’armes d’Angola  ou à EADS et surtout les innombrables casseroles chiraquiennes, ont marqué les dernières décennies, a le mérite de pointer la vulnérabilité toute particulière de la République pour de telles affaires.

Et ce, outre la multiplication des possibilités avec la formidable modernisation qu’a connu alors la France et l’émergence d’une presse libre, par la tentation toujours plus grande, au moment où s’élevaient à la fois la nécessité et les coûts des campagnes électorales pour une nouvelle classe d’hommes accédant à la politique sans la chance d’une fortune personnelle ou d’un beau mariage, de monnayer leur influence politique auprès de leurs relations dans le monde des affaires.

Mais aussi la difficulté particulière, pour une France au lourd héritage latin et catholique du tabou de l’argent (le protestant Rocard compris!), à non seulement se défaire de son addiction au cumul des mandats et au pantouflage (y compris juridique!) mais à comprendre que, loin de l’affaiblir comme le rappelle Yves Mény, la sortie d’affaires est au contraire « le signe de la vitalité d’une démocratie » …

1870-2010

Trois Républiques et quelques scandales

Yves Chenal et André Larané

Hérodote

5 juillet 2010

La France apparaît plus laxiste que les pays anglo-saxons ou scandinaves en matière de moralité politique.

Cela tient peut-être à un fond culturel catholique et à l’art jésuitique de fermer les yeux sur les faiblesses humaines, en opposition au puritanisme protestant, et plus sûrement à l’histoire de la République, depuis sa renaissance en 1870 sur les ruines du Second Empire…

La IIIe République sous tension

Au milieu du XIXe siècle, les républicains ne se sont pas fait faute de dénoncer la corruption qui régnait sous la monarchie de Juillet puis le Second Empire. De fait, cette dernière période est caractérisée par une spéculation effrénée, liée à la modernisation à grande vitesse du pays et à la reconstruction de Paris. D’aucuns ironisent sur les «comptes fantastiques» d’Haussmann, préfet de la Seine et urbaniste en chef de l’Empereur. Cette spéculation a aussi des conséquences malheureuses : le comte de Morny, demi-frère de Napoléon III, n’a-t-il pas poussé à la désastreuse intervention mexicaine pour protéger ses investissements dans le pays ?

Une fois au pouvoir, les républicains ne sont cependant pas épargnés par les scandales, bien au contraire : les hommes politiques de la IIIe République entretiennent des liaisons plus que douteuses avec les hommes d’affaires, et la frontière entre les deux activités est des plus perméables. Il n’existe pas de système de financement des campagnes électorales, qui coûtent de plus en plus cher. Or, à la fin du XIXe siècle, des hommes nouveaux arrivent au pouvoir, qui n’ont pas de fortune personnelle. Leur réussite passe en général par un beau mariage, mais aussi des activités lucratives d’un type ou d’un autre, y compris en usant de leurs relations.

Ces républicains contrôlent l’essentiel de la grande presse et n’hésitent jamais à s’en servir, entre autres pour étouffer d’éventuels scandales.

Aussi ceux qui sont passés à la postérité, comme le trafic des décorations par le gendre du président de la République Jules Grévy, la banqueroute de Panama ou beaucoup plus tard l’affaire Stavisky, ont-ils été récupérés par les partis antiparlementaires dans le but de mettre à bas la République.

À chaque fois, les républicains ont fait bloc derrière les accusés, quitte à en sacrifier quelques-uns comme boucs émissaires, cette attitude quelque peu immorale leur paraissant seule à même de préserver les institutions.

Condamné en première instance dans l’affaire des décorations, Daniel Wilson, gendre de Jules Grévy, rentre ainsi en grâce, entre autre parce qu’il possède de nombreux journaux et sans doute, aussi, des informations compromettantes. Dans l’affaire de Panama, le seul homme politique condamné (très lourdement) est le ministre des travaux publics Baïhaut, qui a commis l’erreur impardonnable d’avouer avoir touché de l’argent de la compagnie. D’autres, comme Clemenceau, connaissent une traversée du désert mais reviennent ensuite au premier plan.

Crise et scandales : un cocktail explosif

Les scandales financiers se révèlent particulièrement périlleux lorsqu’ils surviennent dans des périodes de crise économique, comme c’est le cas avec l’affaire des décorations et le scandale de Panama, à la fin des années 1880, ou l’affaire Stavisky, en 1934.

Les deux premières ont facilité les menées antiparlementaires du général Boulanger et placé la République en grand danger d’être renversée. Qui plus est, le scandale de Panama a nourri l’antisémitisme et l’affaire Dreyfus du fait de l’implication de quelques financiers israélites. En 1934, l’affaire Stavisky a débouché sur des émeutes sanglantes et encouragé les partis de gauche à former le Front populaire.

En marge de ces scandales, relevons aussi l’affaire Henri Rochette, «l’Attila de la petite épargne», à l’origine d’une campagne de presse contre Joseph Caillaux, qui aboutit à ce que la femme de ce dernier assassine le directeur du Figaro, Gaston Calmette, en 1914 ! On peut y ajouter en 1921 le scandale de la Banque industrielle de Chine, vite étouffé, et l’affaire Marthe Hanau, fondatrice en 1925 d’un périodique, La Gazette du franc, qui, avec l’appui de certains hommes politiques, draine également l’argent des petits épargnants avant de faire faillite à la fin 1928.

Trente Glorieuses : «les copains et les coquins»

Après la Seconde Guerre mondiale, sous la IVe République, plusieurs affaires assez obscures font la Une de l’actualité, sans qu’on sache toujours s’il y avait réellement forfaiture : à l’automne 1946 le nouveau ministre communiste du Ravitaillement, Yves Farge, s’en prend au directeur du service des boissons, Pierre Malafosse, qui aurait trafiqué du vin vers le marché noir. Au-delà, c’est le socialiste Félix Gouin, vice-président du conseil, qui est visé. L’affaire se poursuit dans les prétoires, sans jamais aboutir à un résultat concluant : la désorganisation des services est telle qu’il est difficile de savoir où se situent les responsabilités.

L’Indochine offre de nombreuses tentations à tous ceux qui souhaitent s’enrichir ou garnir les caisses de leur parti. La combine la plus fréquente consiste à profiter du différentiel entre le taux de change officiel de la piastre, de 17 francs, et le taux réel sur les marchés internationaux, autour de 8,50 francs. Le trafic de piastres de l’étranger vers la France se révèle donc très lucratif, aussi bien pour les banques et grandes maisons que pour les fonctionnaires coloniaux, qui obtiennent sans grande difficulté l’autorisation nécessaire de l’administration. Un employé de l’office des changes de Saïgon, Jacques Despuech, dénonce l’affaire en novembre 1952 : le scandale est immense, les communistes, rejoints par les socialistes, demandent une enquête mais, de peur d’affaiblir la France, l’Assemblée fait traîner l’affaire et Despuech est condamné pour diffamation après avoir publié un livre sur le sujet !

La Ve République ne se signale pas par son exemplarité même si son fondateur, le général de Gaulle, se montre à titre personnel très respectueux de la morale. Le projet de reconstruction des abattoirs de la Villette, au nord de Paris, se solde dans les années 1960 par des dépassements de crédits pharamineux autant que suspects, jusqu’à ce que le président Mitterrand décide dans les années 1980 de reconvertir le site en Cité des Sciences ! Cela n’est rien en comparaison des scandales qui vont agrémenter les années dorées de la présidence de Georges Pompidou (1969-1974).

La France jouit alors d’une croissance solide. Sous l’égide d’un président moderne et libéral, elle s’industrialise et s’urbanise à tout va, dans une frénésie sans équivalent depuis le Second Empire. C’est pourquoi sans doute le scandale de la Garantie foncière, qui éclate en 1971, sera si vite oublié malgré l’émotion du moment. On en retient une dénonciation de la «République des copains et des coquins» par Michel Poniatowski, éminence grise du ministre de l’économie et des finances, Valéry Giscard d’Estaing. Les deux hommes dirigent le deuxième parti de la majorité, les Républicains indépendants, et prétextent du scandale pour dénoncer, de concert avec l’opposition, leur trop envahissant allié, l’UDR (ex-parti gaulliste). Le gouvernement est assimilé à l’«État-UDR».

Autres affaires qui émeuvent l’opinion : Le Canard Enchaîné publie la feuille d’impôt du premier ministre Jacques Chaban-Delmas, révélant que celui-ci, bien que fortuné, ne paie aucun impôt du fait d’une optimisation fiscale judicieuse ; en 1972, enfin, Gabriel Aranda, un conseiller du ministre de l’équipement Albin Chalandon, trahit celui-ci et révèle toutes sortes de compromissions avec les promoteurs.

La fin des «Trente Glorieuses» et la crise économique mettent un terme provisoire aux malversations financières ou du moins à leur révélation en place publique.

Il faut attendre 1986 et la première cohabitation de la Ve République, avec un président de gauche, François Mitterrand, et un premier ministre de droite, Jacques Chirac, pour qu’éclate au grand jour l’étonnante affaire du Carrefour du Développement.

Elle porte sur le détournement d’une somme relativement mineure, environ 20 millions de francs, mais met en cause un ministre, Christian Nucci, ministre de la Coopération du gouvernement de Pierre Mauroy. Le 15 janvier 1990, les socialistes, de retour au pouvoir, promulguent une loi sur mesure pour amnistier leur collègue, lequel a pu continuer de diriger la mairie de Beaurepaire (Isère) jusqu’en 2008, pour la plus grande satisfaction de ses chers administrés. L’émotion induite par cette affaire et ses à-côtés a contraint la classe politique à réagir.

C’est ainsi que la relation entre l’argent et la politique s’est clarifiée dans les années 1990, grâce à une réglementation sur le financement des partis politiques votée sous le deuxième mandat de François Mitterrand et la présidence de Jacques Chirac. Cette réglementation limite les dépenses des campagnes électorales, introduit le financement des partis par l’impôt, encadre les dons des entreprises aux partis et règlemente les passations de marchés des collectivités locales.

Elle n’en reste pas moins imparfaite de sorte que les médias continuent de faire leurs choux gras des petits et gros accommodements des hommes politiques avec la morale et l’Argent.

Voir aussi:

ENTRETIEN

Yves Mény :  « Eric Woerth, victime expiatoire d’un système »

Propos recueillis par Pierre Jaxel-Truer

Le Monde

02.07.10

Yves Mény, professeur en science politique, a dirigé l’Institut universitaire européen de Florence, en Italie. Dans La Corruption de la République, en 1993, il liait pour partie ce constat à l’ignorance française des conflits d’intérêts. « Dix-sept ans après, ça n’a pas changé », constate-t-il.

– Selon vous, est-il légitime de reprocher à Eric Woerth une situation de conflit d’intérêts ?

Qu’est-ce qu’un conflit d’intérêts ? C’est une notion difficile à définir. On peut l’approcher en disant que c’est une situation où un individu qui a des intérêts divergents à défendre se retrouve dans une situation conflictuelle entre ces intérêts, qui nécessite qu’il privilégie l’un plutôt que l’autre. Cela peut être un conflit d’intérêts privé-privé. C’est le cas, très français, des personnes présentes dans de nombreux conseils d’administration d’entreprises aux intérêts parfois concurrents. Cela peut être un conflit d’intérêts public-public. Le plus magistral est le cumul des mandats, là aussi spécialité française. Un député qui doit se prononcer sur une loi qui va affecter sa commune, sa région, ça ne choque pas grand monde… Cela peut enfin être un conflit d’intérêts public-privé. C’est plus sensible. Sans supposer des pratiques condamnables, il y avait pour Eric Woerth, dans cette affaire, la possibilité de deux conflits d’intérêts. Parce qu’il était trésorier de l’UMP tout en étant ministre du budget et parce que sa femme gérait la fortune d’une des principales contribuables du pays. Un homme politique ne doit pas se retrouver dans une situation qui prête à soupçons.

– C’est donc une faute politique…

C’est une faute politique, mais dont M. Woerth n’a pas l’apanage. Elle est très fréquente en France. La vie politique du pays privilégie la confusion des genres et la superposition des fonctions. M. Woerth est en quelque sorte la victime expiatoire d’un système qui n’arrive pas à se réformer.

– En quoi la situation française est-elle particulière ?

Il n’y a pas en France beaucoup de règles sur le sujet, parce que le concept lui-même est mal compris ou accepté par la classe politique. C’est un concept d’origine anglo-saxonne. Les Britanniques et les Scandinaves ont l’habitude de rendre officielles, publiques, les situations de conflit d’intérêts.

En France, le cumul de la fonction d’avocat avec un mandat politique, par exemple, est monnaie courante. Pendant longtemps, c’étaient les avocats qui briguaient un mandat. Maintenant, ce sont les politiques qui deviennent avocats… Ils usent des procédures dérogatoires qui leur facilitent l’accès à la fonction. Cela veut dire beaucoup. C’est l’acceptation du conflit d’intérêts. Car il ne s’agit pas pour eux, dans la plupart des cas, de plaider une affaire de divorce ou de chien écrasé, mais bien d’exercer au profit d’intérêts privés le pouvoir d’influence qu’ils ont acquis grâce à leurs fonctions politiques.

Un autre conflit d’intérêts classique est le « pantouflage », lorsqu’un agent public part dans le privé pour exercer des fonctions dans un domaine où il a exercé des responsabilités, en usant là aussi du pouvoir d’influence acquis. C’est alors un conflit d’intérêts différé. Les choses, en ce domaine, ont progressé, puisqu’il existe désormais une commission de déontologie. Mais les refus sont rarissimes.

– Comment clarifier les choses ?

Le plus simple serait d’avoir, pour les politiques, un code qui édicte des principes généraux. Ainsi qu’une commission chargée de se pencher sur les cas conflictuels et d’émettre un avis. Il serait très important que ce code concerne tous les élus : on n’a pas idée du nombre de conflits d’intérêts qui touchent les élus locaux, par exemple lorsqu’ils définissent un plan d’occupation des sols. Mais il faut des cas de corruption grossière pour qu’on lève, de temps en temps, un lièvre.

L’autre chose importante, c’est ce que les Américains appellent les « whistle-blowers », les lanceurs d’alerte. Ce sont des particuliers, les médias, l’opinion publique… Qu’on s’inquiète de ces affaires est le signe de la vitalité d’une démocratie. Il ne faut pas que le système immunitaire s’affaiblisse!

Voir enfin:

Les conflits d’intérêts dans la vie politique

Les 10 propositions de TI France

Transparency international

Communiqué du 5 juillet 2010 –

TI France présente ses propositions pour prévenir les conflits d’intérêts dans la vie politique

TI France a rendu publiques ses propositions et pistes de réflexions pour remédier à l’absence de code de déontologie et d’autorité de surveillance encadrant l’activité des élus, des ministres et de leurs collaborateurs.

Ces dernières semaines, l’actualité a en effet été marquée par plusieurs affaires liées à la déontologie des responsables politiques. La multiplication de ces affaires suscite l’indignation de citoyens, qui en temps de crise, n’acceptent plus certains privilèges et situations de cumul.

Les baromètres de confiance des citoyens montrent par ailleurs la nécessité de revaloriser l’action publique et de restaurer la confiance des Français envers leurs élus et leurs institutions. Selon le premier « baromètre de la confiance politique » rendu public en décembre dernier par le CEVIPOF, 76% des personnes interrogées ne font pas confiance aux partis politiques.

Les règles applicables en France

Selon le Conseil de l’Europe, « un conflit d’intérêts naît d’une situation dans laquelle un agent public a un intérêt personnel de nature à influer ou paraître influer sur l’exercice impartial et objectif de ses fonctions officielles. » Tant que le conflit n’est pas avéré, il reste potentiel. En droit français, un conflit  potentiel n’est pas condamnable, seule la décision prise qui conduirait à favoriser un intérêt personnel au détriment de celui de l’organisme est condamnable (« prise illégale d’intérêt » ). En revanche, dans de nombreux pays, le simple fait de se trouver en position de conflit peut être sanctionné, soit pénalement, soit administrativement.

En France, il n’existe par ailleurs aucune loi ou code de déontologie consacré exclusivement à la question des conflits d’intérêts et édictant des règles pour chaque type d’acteurs. Des règles particulières s’appliquent, spécifiques à chaque catégorie. Pour les agents publics, elles concernent notamment le pantouflage et l’incompatibilité du cumul de certaines fonctions. Les élus et membres du gouvernement sont quant à eux soumis à une obligation de déclaration de patrimoine.

Les 10 propositions de TI France

Déontologie des élus, des ministres et de leurs collaborateurs

1. Obligation de déclarer l’ensemble des activités et fonctions, rémunérées ou non, ainsi que les activités de son conjoint, susceptibles de créer un conflit d’intérêts avec le mandat public exercé par l’intéressé ; sanctionner l’absence de déclaration.

2. Engagement sur l’honneur de déclarer tout conflit d’intérêts ou risque de conflit d’intérêts à l’occasion de l’exercice du mandat ou de la fonction ; sanctionner l’absence de déclaration.

3. Code de conduite applicable aux élus, aux ministres et à leurs collaborateurs (membres des cabinets ministériels et autres conseillers), comprenant notamment des règles précises concernant le passage entre le public et le privé (pantouflage).

4. Non-participation aux délibérations d’une assemblée ou à la décision d’un exécutif en cas de risque de conflits d’intérêts.

5. Nomination de déontologues indépendants pour chaque famille d’acteurs (parlementaires, ministres, conseillers).

Transparence sur les situations financières

6. Rendre annuelle la déclaration de patrimoine déjà en vigueur et l’étendre aux revenus et avantages en nature liés aux fonctions électives et exécutives.

7. Donner à la Commission pour la transparence financière de la vie politique de véritables moyens de contrôle, d’investigation (accès aux documents bancaires et fiscaux, appel à des experts financiers) et de sanction des déclarations inexactes.

Elus condamnés pour corruption

8. Engagement pour tout élu condamné en première instance pour corruption ou délit assimilé de suspendre son mandat jusqu’à ce que la justice se prononce de manière définitive ; Engagement de démissionner en cas de condamnation par une décision judiciaire définitive et de ne plus se représenter à l’avenir.

Encadrement du lobbying

9. Les dispositifs respectivement adoptés par l’Assemblée nationale et le Sénat en 2009, s’ils sont des premiers pas positifs, sont encore très loin de répondre aux enjeux démocratiques de l’encadrement et de la transparence du lobbying (cf. recommandations complètes sur le site de TI France).

Devoir de rendre compte

10. Comptes rendus publics et réguliers sur la manière dont les assemblées et les exécutifs gèrent les conflits d’intérêts.